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看浙江省第三次全国国土调查如何做好质量把控

2019-08-06 08:56:53    来源: 中国自然资源报    作者:沙玛建峰 胡盛东 李风 王少勇

第三次全国国土调查(以下简称“三调”)是我国发展进入新时代后的一次极其重要的基础国情国力调查,事关我国生态文明建设全局,事关我国实现第一个百年目标、迈向第二个百年目标后对一系列最基础的自然资源条件、国情和国力的基本判断。因此,实事求是调查、确保数据真实是三调的生命线,也是三调的底线。国务院副总理韩正强调:“宁要数据真实性,不要虚假的前后一致性。”自然资源部部长陆昊提出,三调在保证数据真实、情况准确、结果可靠上要始终坚持“毫不动摇、寸步不让、虚假严惩、讲清原因”十六字要求。

能否毫不动摇地贯彻中央精神,坚持国家立场,用“黄沙百战穿金甲,不破楼兰终不还”的决心和气概做好三调工作;能否从国家的核心利益和人民的根本利益出发,以高度的政治责任感和历史使命感确保三调数据真实准确,是各地各级自然资源部门面临的一场重大考验。 

——题 记 

浙江人敢闯、敢创、敢为天下先,素有钱江弄潮儿的无畏气概和争喝“头口水”的超前意识,改革开放40多年来创造了许多可以载入史册的“全国第一”。在三调这项被公认为“时间紧、任务重、要求高、压力大”的重大国情国力调查中,浙江人同样当仁不让地走在了全国的前列。

7月19日,浙江省三调办正式向全国三调办上报最后一批10个县的三调成果。至此,浙江省全面完成了89个县(市、区)三调内外业作业以及数据建库工作,在经过自检、互检、专检、市级检查、省级核查五级反复“打磨”后,先后分6个批次,将省级核查合格的三调成果全部提交给了国家。

浙江的三调成果,具有三个令人瞩目的特点:一是提交早。在浙江省之前,仅有上海、北京、天津三个直辖市完成了三调成果省级核查并提交给国家。二是质量硬。国家明确规定,三调成果的差错率不得超过1%。浙江省自我加压,提出了比国家更高的标准,将正式上交三调成果的差错率降低到不足0.3%。三是为了压实县级政府的主体责任,同时为了让三调成果得到县级政府的认可,确保三调成果通过国家核查后能够树立权威、有效应用,浙江省在国家并没有作出明确要求的情况下再次自我加压,89个县(市、区)的调查成果都经当地人民政府确认后再上报。

这样一份优异的答卷,是如何完成的呢?近日,本报记者前往浙江,寻找背后的答案。

统一思想认识 压实各方责任

三调是在机构改革等多重不利因素交织的情况下进行的,各方对三调工作的重要性认识不足、机构改革造成人员队伍不稳定等,都容易对三调的进度和质量产生影响。为此,浙江的三调工作首先从统一思想、压实责任做起,重点抓好三件事。

第一件事是稳定人员队伍,将机构改革的影响降到最低。

今年年初,浙江省自然资源厅厅长黄志平在省厅“三定”规定落实到位后召开的第一次全省会议上指出:“当前,各地机构改革还未完全到位,但不管机构改革进度如何,我们都要以高度的政治责任感,按照思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减的要求做好三调工作,决不能因为机构改革而降低标准甚至缺位,绝不能因为机构改革而影响三调的进度和质量……各市、县(市、区)局抓三调工作的主要领导、分管领导、处(科)室负责人不得随意变动,因工作需要调整岗位的,可以先任命,但主要精力要放在三调上,完成任务后再履新职。

第二件事是压实各方责任,确保三调工作落到实处。

一是压实县级政府主体责任。浙江省强调,作为三调第一责任人,各县(市、区)政府主要负责人要对三调进度和数据成果的真实性负责。如果哪个地方因为经费落实不到位、工作拖沓、调查结果出现差错或者弄虚作假,导致影响全省三调进度和质量,或者出现重大工作失误,拖了全省后腿的,将如实向纪检监察机关汇报,会同有关部门严肃追责、问责。

二是压实自然资源部门主管责任。考虑到机构改革的因素,浙江厅强调,各市、县(市、区)局局长上任后的第一件事就是抓三调工作,具体要做好六件事:一要明确一名分管领导;二要动员一切可以动员的力量投入到三调中;三要亲自督查三调进度,认真落实责任;四要主动协调好相关部门的工作,包括民政、农业农村、水利、统计、林业等方方面面的工作关系;五要当好地方党委政府的参谋,争取党委政府的重视和支持;六要抓好正反两方面典型,做得好的表扬鼓励,做不好的批评问责。

三是压实作业单位首要责任。浙江省共有24家单位承担县级三调的具体任务。在各地自然资源部门的督促下,项目承担单位切实将懂调查、会调查、能调查的人员投入到三调中来,做到调查人员素质、数量双过关;根据三调时间节点要求,倒排工期时间表,列出流程图,落实到具体责任人;执行成果质量回溯机制,把调查质量保障责任落实到每位调查人员和质检人员身上。

第三件事是自今年2月20日起至5月31日,开展了全省三调百日攻坚行动,集中力量攻坚克难,确保了全省三调工作的总体进度和成果质量。

实事求是调查 确保县级质量

三调工作的主体在县里,保证成果质量的根本在县级。在三调中,浙江省牢牢抓住县级这个源头,坚持实事求是调查,力保县级初始调查成果质量,从而避免了在市级、省级核查环节出现多次返工现象。

比如,为确保每块图斑都能真实反映实地情况,嘉兴市嘉善县采取了“双调查、双举证”的工作方法。具体做法为:三调作业单位按照规程,对国家下发的图斑和自提图斑逐一进行外业调查和举证;同时,各乡(镇、街道)以及图斑涉及的行政村,也进行一次内外业核查和举证。“双调查、双举证”的好处是,能够将作业单位的专业优势,与各乡(镇、街道)和行政村熟悉图斑实际情况的优势结合起来,相互印证,从而避免了由于技术因素和人为因素造成的数据失真。

嘉善县还探索出了“三对接、三分析”工作法。具体做法为:将国家下发的图斑和自提图斑分类后,与县自然资源部门负责人、国土所负责人、各乡(镇、街道)进行第一次对接,并结合二调及年度土地变更调查等相关数据,开展土地利用状况分析;由各乡(镇、街道)牵头,将国家下发的图斑与有关行政村进行第二次对接,逐图斑进行核对、举证,并对耕地、建设用地等调查变化情况进行分析,评价土地节约集约利用程度;由县三调办对举证后情况进行反馈,开展第三次对接,最终形成上报成果,同时汇总形成各类自然资源数据,并分别对其范围内的土地利用情况进行综合分析。“三对接、三分析”的好处是,能够在县、乡、村三个层面实现三调数据与国土日常管理数据无缝衔接,通过全过程、全环节、全图斑分析,讲清楚三调数据与二调及年度变更调查数据出现差异的原因。

为全程监督三调项目的进度和成果质量,浙江许多地方通过招标方式确定了监理单位。宁波市余姚市就是其中的典型。

余姚市要求作业单位和监理单位长期驻场工作,便于各个重点环节能够快速协调双方进行会谈,对技术路线、作业仪器、人员等影响调查成果质量的因素进行沟通,保障调查工作有序高效进行。同时,要求监理单位贯彻全过程质量控制理念,采用定向和随机相结合的方式,分别在三调准备阶段、试点阶段、全面开展阶段,对内外业核查单位进行巡查和抽查。内业监理主要通过对三调成果进行全面核查、复核、抽查,促使项目承担单位能够及时整改发现的问题,纠正和消除系统性、倾向性的质量问题和隐患,防止类似问题重复发生。外业监理主要通过无人机巡检地貌复杂地区疑问图斑、不定期组织监理人员到一线作业现场监督检查等方式,及时发现和制止外业工作中存在的突出质量问题。

严格省级核查 加强督促整改

省级核查是保证三调成果质量的一个极其重要的关键环节。浙江省全力做好省级核查工作,及时发现县级调查成果存在的各种质量问题,并督促各县(市、区)整改到位,从而最大限度避免了国家级核查时出现反复的可能性。

浙江三调省级核查组有70多名成员,均为土地调查经验丰富的精兵强将。自今年2月组建以来,核查队员在学深吃透国家三调技术标准和规程的基础上,紧跟部里三调政策调整步伐,发扬吃苦耐劳、连续作战的精神,不断摸索和调整核查规则和技术方法。据统计,浙江三调省级核查共耗时5634个工日,核查队员连续作战132天,平均每人每天核查图斑近1600个。面对高强度的作业,核查队员们始终保持坚韧不拔的恒心和精益求精的态度,不放过一个错误或问题,使得全省三调成果差错率从详检时的平均11%,降到正式上交时的不足0.3%。

为解决各地存在的问题和困难,浙江开展了全省三调督导工作。今年3月,省三调办组织督导组赴全省11个地级市进行现场督导,其间了解到,温州市永嘉县作业队伍在实施三调作业过程中出现了较大的问题,技术力量不足,调查经验欠缺,初步成果质量较差。督导组立即协调永嘉县自然资源和规划局,按照规定程序重新调整了作业单位,启动了省级预备队,由省地质勘查局直属的浙江省测绘大队派出突击队实施当地的三调作业。125名突击队员昼夜奋战,仅用了两个月时间,硬是完成了2677平方公里的全域调查和建库工作,一次性通过全检、复检和复核,并在省级核查中将错误率降到了0.2%以内。

为督促整改省级核查发现的问题,浙江省实施了“省级核查整改红黄牌制度”:明确对省级核查首次反馈的问题整改不力,再度提交省级核查复检时达不到规定质量要求的,给予该县自然资源主管部门黄牌警示通报;如果返还整改后第三次上报仍然通不过省级核查的,给予该县自然资源主管部门红牌警告,由厅领导约谈该县(市、区)自然资源主管部门主要负责人。记者了解到,因为省级核查复检质量较差,嘉兴市海盐县和绍兴市上虞区就受到了黄牌警告。

为强化对三调违法违规行为的责任追究,浙江省还出台了《国土调查行业失信“黑名单”管理暂行办法》,明确将具有“无正当理由未按期完成国土调查任务”等4类失信行为的国土调查单位,以及具有“伪造、篡改国土调查成果”等两类失信行为的国土调查人员列入失信“黑名单”,向社会进行公布,并给予相应的惩治措施。

创新技术方法 提升调查效率

在遵循国家及省相关标准规程的基础上,浙江不少地方创新三调技术方法,压缩了调查周期,提升了工作效率。

比如,百日攻坚时期,杭州市发现,如果按规范的技术路线进行,很难在规定的时间内完成任务;如果不按规范的技术路线进行,又难以保证质量,极易出现返工问题。为此,杭州市参考“工程项目管理方法”,将百日攻坚行动总任务分解成市级、县级、乡(镇、街道)三个层级:市级的任务是统筹、内外业检查、成果汇交;县级的任务是组织作业单位进行内业分析、外业调查,并进行外业检查、过程监督;乡(镇、街道)级的任务是协助外业调查、外业核查。分解妥当后,在落实各级任务的同时,一是将原来的“串联式作业”改为“并联式推进”,让市级检查提前介入,与县级内业分析、外业调查的各个环节进行捆绑;二是变原来的最终成果检查为阶段性成果检查;三是变原来的单纯查成果为技术路线和成果综合检查,由此大大提升了效率。

一些作业单位的技术创新也颇有成效。以浙江省第二测绘院为例,该院自主研发的三调生产工具多达50种,对已有商业软件的功能形成了很好的补充。比如,对于耕地坡度赋值、细小图斑处理等一些批量性作业过程,该院通过开发软件实现了程序化、自动化处理,极大地提高了作业效率。又如,三调成果情况说明是必须上报的材料之一,里面涉及十几张复杂的表格,用人工方式处理至少需要2个小时。使用该院研发的“统计报表工具”后,仅用半个小时就能完成。再如,该院通过研发“举证照片线下浏览工具”,将举证成果的照片、点位、拍摄角度与三调数据库进行关联,实现了在内网单机上查看、核对互联网举证信息,大大提高了举证成果检查效率。

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