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全国两会代表委员热议土地要素市场化配置改革

2020-05-28 10:25:44    来源: 中国自然资源报    作者:焦思颖

“要素市场化改革”又一次热了起来。

今年的政府工作报告在“依靠改革激发市场主体活力,增强发展新动能”部分特别提出:“推进要素市场化配置改革。赋予省级政府建设用地更大自主权。促进人才流动,培育技术和数据市场,激活各类要素潜能。”

作为一名自然资源管理领域的全国政协委员,中国国土勘测规划院地价所所长赵松听后深感责任重大:“在经济社会发展高度融合生态建设的时代背景下,作为自然资源资产的重要构成与基本载体,土地资源的关键地位不言而喻。同时,土地作为重要的生产要素,又在生产关系、社会经济结构的调整中发挥着重要作用。土地管理、土地科技面临着理念重塑、理论升级与技术创新的巨大需求与要求。”

在实现“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上,在新冠肺炎疫情常态化防控下,要素市场化改革如何释放新动力、激活经济发展新动能,成为今年全国两会代表委员们热议的话题。

要素市场化改革提速势在必行

要素市场与商品市场相对,而与商品市场相比,要素市场却显得比较陌生。

什么是要素?按照经济学的说法,生产要素,就是人的要素、物的要素及其结合因素,要素市场在很大程度上决定着商品市场。

早在2013年11月,党的十八届三中全会就提出 “坚持市场化配置要素”。党的十九大报告强调,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。

今年全国两会前,要素市场化改革按下“加速键”。

4月9日,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式对外发布。国家发改委相关负责人表示,这是党中央、国务院第一次对推进要素市场化配置改革进行总体部署,明确要素市场制度建设的方向和重点改革任务,对于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制,提高要素质量和配置效率,引导各类要素协同向先进生产力集聚,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

为什么要素市场化改革在此时加速?

全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任王一鸣认为,改革开放40多年来,我国商品和服务市场发展迅速,目前97%的商品和服务已由市场定价,但要素市场发育明显滞后,要素市场化配置范围相对有限,要素流动存在体制机制障碍,要素价格形成机制不健全。加快完善社会主义市场经济体制,充分发挥市场配置资源的作用,提高资源配置效率和全要素生产率,推动经济高质量发展,必须深化要素市场化配置改革,推进要素市场制度建设,清除要素自由流动的体制机制障碍,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

受新冠肺炎疫情冲击, 2020年世界和中国经济增长将面临前所未有的挑战。为此,重新审视并深化供给侧结构性改革,从商品服务市场深入要素市场,鼓励“看不见的手”在要素市场发挥资源配置的决定性作用,成为深化改革的必然选择。

放权赋能,启动土地要素改革发动机

在赵松看来,土地要素市场化改革的重点在于增强土地管理的灵活性。

“一是建立健全城乡统一的建设用地市场,包括农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革等,让城乡土地要素能够流动起来。二是深化产业用地改革,在产业结构优化升级的背景下,让产业用地的供给与需求更加匹配。三是盘活存量建设用地,提高存量土地和低效用地的利用效率,更好地满足城镇化的用地需求。四是继续推进土地管理制度改革,赋予省级政府更大用地自主权,给市场更多活力。”赵松说。

在建立健全城乡统一建设用地市场方面,全国政协委员杨成长认为,土地要素是经济发展的重要发动机。我国在过去40多年改革开放中,能够把城市发展、基础设施、房地产和工业投资需求激发起来,靠的就是土地制度红利。过去土地制度红利主要在一、二线城市,近年来扩展到了三、四线城市,很难往基层延伸。党的十八届三中全会确立的“建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,以及新《土地管理法》的实施,为集体土地入市扫清了法律障碍。

王一鸣认为,改革开放以来,我国土地等要素改革取得积极进展,但尚未实现市场化机制全覆盖,仍不同程度地存在“双轨制”,深化改革的任务依然艰巨。针对农村土地长期被排斥在土地市场之外的情形,应加快修改土地管理法实施条例,制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见,扩大国有土地有偿使用范围。

“统一的市场,要求国有土地和集体土地能在一个市场上交易,能按照一个标准定价,能产生增值收益,这对降低企业用地成本、推进小城镇建设、增强农村集体经济组织实力、增加农民财产性收入和释放消费潜力,都将有非常重要的推动作用。”杨成长说。

而对于产业用地,杨成长认为,深化产业用地市场化配置改革,将促进产业区域布局加速调整,推动各级各类工业园区加速整合。

过去很长一段时间,各级政府的指导思想是最大限度地保证工业用地。杨成长认为,这导致了4方面的结果:一是工业用地在整个建设用地中占比过高;二是各级各地政府招商引资,工业园区高度分散,工业产业布局区域雷同;三是工业用地价格过低,政府往往通过税收返还、财政奖励、承担基础设施等多种途径变相降低地价;四是工业用地过于分散,用地浪费,单位土地创造增加值过低,用地效率不高。

他建议,调整完善产业用地政策,创新使用方式,推动不同产业用地类型合理转换,探索增加混合产业用地供给,能为工业用地向商业、混合等用地类型转换提供土地用途“转型升级”通道,促进土地资源在产业间的合理配置,提高土地利用效率。

此外,全国政协常委、全国政协经济委员会副主任杨伟民认为,还应加快用地结构调整。“在长期形成的先生产、后生活的思维惯性下,我国对居住用地供给少,对工业商业等产业用地供给多。”

杨伟民认为,扩大居住用地,不是要占用耕地和生态用地,主要来源可以是现有农村集体经营性建设用地。农村集体经营性建设用地入市改革,可允许用于租赁房、共有产权房的建设,实现住宅用地的多主体供给。

据统计,2018年~2019年,自然资源部消化处置2015年、2016年以前批而未供以及闲置土地共计890多万亩,相当于2019年全国安排新增建设用地量约500万亩的1.8倍。

杨成长认为,盘活存量建设用地,可以促进中心城市大幅度提高建设用地使用效率,提高土地使用集约化程度。“过去对地方政府来说,很多情况下盘活存量土地比新增建设用地更费劲。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度,就从制度上找到了解决问题的突破口。”

而对于政府工作报告中提出的“赋予省级政府建设用地更大自主权”,全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦认为,把用地审批权下放给地方政府,并非意味着没有指标控制。

“指标控制依然存在,但因为各个地方政府更了解本地的情况,能将这些指标运用得更加切合实际。特别是我国下一步要发展都市圈,地方政府更清楚哪些区域最需要土地、土地利用效率最高。从实际效果来看,赋予省级政府建设用地更大自主权有助于推动都市圈的发展。”刘世锦说。

统筹谋划,切准土地要素改革突破口

改革已是大势所趋,那么改革的突破口在哪里?

杨成长认为,完善要素市场化配置机制,需要从要素确权、交易单位、定价机制、交易市场以及市场监管等基本问题入手,尤其要着力清除要素市场在确权和交易两大环节上的障碍。

“要素确权是我国要素市场发展中的薄弱环节。以土地要素为例,制约我国土地要素市场化发展的一个最突出的问题就是确权问题。我国农村土地实行集体所有制,但这个所有者到底是谁,随着大规模城镇化的推进,农村大量自然村的消失,就存在难以界定的问题。为了更好地推动农村土地要素市场的发展,后来我们虚化了集体土地的所有权,并在此基础上发展出了土地的使用权及其他物权,但由于基础的所有权不清晰,奠定在所有权基础上的其他各种权利自然就根底不牢。”杨成长说。

王一鸣认为,价格机制是市场机制的核心。健全要素市场化配置体制机制,最重要的是加快要素价格市场化改革,健全要素市场化运行机制,建立和推动要素配置的市场规则、市场价格、市场竞争,实现效益最大化和效率最优化。

刘世锦认为,改革机制很重要,顶层设计要与基层试验有效结合。“顶层设计主要是管方向、划底线。在此前提下,要给地方、基层、企业和个人留出更大的自主选择空间,允许试错纠错,鼓励大胆创新,在更大程度上激发出各个方面的积极性、创造性,加快形成高标准的要素市场体系。”

“要实现要素市场化配置,我们还有很多问题要解决,改革发展的任务还很重。”杨成长认为,我国要素市场化改革迈出了关键一步,接下来我们在要素市场化建设中需要有效区分物的要素和人的要素、不动产要素和动产要素、传统要素和现代要素,根据要素特点和要素之间的关联关系,有序全面推进要素配置市场化的各项改革。中国要素市场化改革任重道远,我们的问号都有待深化改革来回答。

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