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六省区矿业权出让制度改革试点透视

2020-05-20 11:42:00    来源: 中国自然资源报    作者:王瑜 陈永香 何伟 游明华 李江涛 胡志喜 滑晓晖

编者按 5月1日,自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《意见》)正式实施。《意见》提出了包括矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革、储量管理改革3个方面的11条改革内容。这是自然资源部深化“放管服”改革,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,立足矿产资源勘查开采实际解决矿产资源管理中存在的突出问题的重大举措。那么,围绕各项改革,有哪些问题需要着力解决?有哪些思考和探索?特推出矿产资源管理改革系列报道,与您一起探索了解矿产资源管理改革实践中的创新与思考,本期推出第一篇。

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福建省大力开展矿业权整治和矿山生态环境恢复治理,使昔日秃山变青山。图为泉州市安溪县官桥—龙门石材矿区治理项目区一角。陈功榕 摄  

矿产资源管理改革中,矿业权出让制度改革是重要内容。早在2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《矿业权出让制度改革方案》,选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展试点。这为下一步矿业权出让制度改革积累了宝贵的经验。

竞争出让 充分激发市场活力

3月10日,福建省漳州市华安县水空矿区建筑用花岗岩矿(机制砂)采矿权拍卖出让公告向社会发布。这虽是今年漳州市拍卖出让的首个矿山,但像这样公开竞争性出让矿业权在福建早已成为常态。

同样在新疆,近年来煤炭、铜镍、铅锌、油页岩、地热、金属矿等丰富的矿产资源也获得了全国许多矿企的青睐。随着多批次矿业权成功挂牌出让,新疆优势矿产资源勘查开发的脚步不断加快,全区矿业权市场整体信心得到有效提振。

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新疆查岗诺尔铁矿生产车间。马当福 摄  

变化,源于改革的加速推进。

早在2002年,福建省就试行对石灰岩等15种非金属矿采用招标拍卖挂牌方式公开竞争出让,2006年扩大至所有矿种。2018年3月,福建发布《矿业权出让制度改革试点实施方案》,并研究制定了一系列相关配套文件。试点以来,全省矿业权出让全面进入各级政府公共资源交易平台以招拍挂方式进行,由市场判断勘查开采风险,由市场决定出让收益金额,实现了“政府掌控资源、市场配置资源、平台交易资源”的改革要求。“这次改革试点的核心任务是进一步严格限制矿业权协议出让,全面推进竞争性出让。”福建省自然资源厅有关负责人说,“改革是为企业松绑、为创新除障、为公平护航。”

作为全国6个矿业权出让制度改革试点省区之一,新疆出台了《自治区探矿权采矿权出让制度改革试点工作实施方案》;2019年3月,自治区自然资源厅印发《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权出让收益市场基准价》,确定了32个矿种探矿权出让收益市场基准价,分别按资源储量计、按面积计;采矿权出让收益市场基准价,按资源储量计。探矿权竞价,参与企业在底价基础上按照一定数额加价,出价高者最终竞得探矿权。近年来,新疆探矿权挂牌出让成交总量呈阶梯性上升趋势,矿产资源的价值得到了有效体现。

贵州省则是全面建立了“政府统筹、平台交易、部门登记”的矿业权出让新机制,即:政府统筹——批准出让计划,进行宏观调控;平台交易——市场决定矿产资源配置;部门登记——迅捷完成程序性登记、发证。如今,全省新出让矿业权全面实行竞争性出让。

全面实行竞争性出让的同时,是严控协议出让。

江西省2009年全面推行以招标挂牌拍卖方式公开出让矿业权,严格控制协议出让。制定并发布了矿业权出让收益基准价,对于可开发的共伴生矿、低品位矿,一律征收矿业权出让收益。2012年1月1日起,江西省全面启用了矿业权网上交易平台,矿业权公开出让全部实现互联网上竞价交易,杜绝了围标串标行为。

自2017年3月28日起,湖北省暂停实施申请在先方式获得探矿权。除明文要求的3种协议出让方式外,所有矿业权出让一律按照“净矿业权”要求实行招拍挂出让。

实践证明,全面推进矿业权竞争性出让、严格限制协议出让,遵循了矿业发展规律,充分发挥了市场配置资源的决定性作用,使矿业权市场各类投资公平、平等参与竞争,矿产资源的价值得到了有效体现,市场活力被空前激发。

深化改革 放管结合提升效率

市场被激活,更加考验主管部门的管理水平。在实践过程中,各试点省(区)按照中央要求、结合本地实际持续深化矿业权“放管服”改革,制订了工作方案,在完善矿业权竞争出让制度、限制协议出让、调整审批权限、加强监管服务等方面作出了开创性探索,管理水平和制度建设得到了提升和完善。

其中,福建省在全国率先实行矿产资源储量评审备案制度改革,大幅精简技术评审资料,从16件缩为4件;简化储量报告行政备案流程,明确储量分级备案,实行即到即备案;在全国率先开展“三合一”改革,即《矿产资源开发利用方案》《地质环境保护与治理恢复方案》及《土地复垦方案》3个方案一次性编制、一次性收件、一次性审查;推行矿业权审批“一站式办结”,全省所有采矿权审批报件办理窗口前移到县级,由项目所在地自然资源主管部门向采矿权申请人提供一站式服务。

湖北省则突出科技管矿,通过信息化手段、全国矿业权统一配号系统的监管功能、实行全过程监督检查等多方面的强化监管,不断提升矿山管理水平;推行矿业权“不见面审批”,实现矿业权审批流程全部在网上完成,申请资料更加简化,申请程序更加公开透明,审批时间从原来的省、市、县三级共40个工作日压缩至现在的12个工作日,压缩了70%。

江西省进一步规范了矿业权出让基础工作和出让条件,并强化了矿业权出让合同管理。江西省自然资源厅积极调研,草拟了探矿权、采矿权出让合同范本。因涉及部发证稀土探矿权的协议出让,该厅还草拟了部发证的协议出让合同。其中对绿色勘查、综合勘查矿种、优先取得采矿权、矿业权出让收益缴纳计划、法定义务、探矿风险等相关事宜进行了约定与告知,并对探矿权出让收益缴纳在自然资源部批准协议出让后,再行组织评估与缴纳作了约定。

利用改革试点契机,贵州省对涉矿法规进行了全面清理,并结合改革试点实际,研究出台了5项改革支撑性文件和8个改革配套文件,内容涵盖了矿业权出让准备、交易规则、交易管理、出让收益、绿色矿山建设、储量评审备案、批后监管等各方面,为全面推进改革试点工作提供了有力的制度支撑。同时,贵州针对企业“办证难”精简申请要件,优化审批流程,提高行政效能。对招拍挂出让采矿权不再划定矿区范围,改为在《采矿权出让合同》中约定;自我加压,将矿业权审批登记时限从60个工作日压缩到21个工作日,实现“一窗进出、一处主办”。

为强化监管服务,新疆各级自然资源部门广泛借助先进大数据平台、互联网技术,已基本实现矿业权远程全方位精准管理;取消矿业权年检,全区建立了接受社会广泛监督的矿业权信息公示制度。此外,他们还改革矿业权出让收益管理方式,减轻企业尤其是勘查企业负担,避免出现矿业权人前期负担过重等问题。“对于探矿权,取得勘查许可证时首次仅缴纳一定比例费用,其余部分可在转为采矿权后,在采矿权有效期内继续缴纳。对于采矿权,储量规模为小型矿山5年内完成缴纳,中型矿山10年内完成缴纳,大型矿山15年内完成缴纳。”自治区自然资源厅有关负责人介绍。

一系列举措,不仅提高了审批效率、降低了管理成本,更使市场环境得到进一步规范。

绿色发展 改革释放生态红利

众所周知,完善矿产资源有偿使用制度和矿业权出让制度,建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式,是落实《生态文明体制改革总体方案》要求的具体举措。在试点实践中,各省(区)也对矿业权管理进行了全方位探索,着力服务生态文明建设。

2016年,湖北省就启动了绿色矿业发展示范区创建工作,并选择3个地级市、2个县级市开展创建试点。如今,湖北省绿色矿业发展示范区建设做到了“点上矿产开发,面上环境保护”,有效地保护了生态环境,确保没有出现在生态红线保护区内大量设置矿业权的情况。

作为全国首个生态文明建设示范区,福建省坚持生态优先,从严从紧设立矿业权,对不符合产业、环保政策的矿山,坚决不批;深入开展生态保护区范围内矿业权清理。全省矿业权总数从几年前3500多个减少到目前的1782个,从源头上减少了对生态环境的扰动。为了落实绿色发展理念,福建科学编制并及时修改完成了全省《矿产资源总体规划(2016~2020年)》和10个市级、80多个县级矿产资源总体规划编制工作,明确矿业权投放的总量、布局、结构、时序和准入要求,充分发挥了矿产资源规划的调控和引领作用。

“以前,我们对堆渣场是每年复绿一次,现在差不多一季度一次,做到及时清运、及时复绿。”宁德市古田县天宝矿业股份有限公司总经理姜勇刚说,“我们很珍惜来之不易的采矿权,如果违采或不及时复绿被列入‘黑名单’,那后果就严重了。”

“这家小型采石场,已经实现了绿色开采:废水经过三级沉淀,实现循环利用;废渣用机器挤压成饼,拉到砖厂成了很好的原材料。矿区周围正按要求进行植绿。”在泉州市永春县坑仔口镇大湾采石场,该县自然资源局矿管股李滋润介绍道。作为全省绿色矿业建设示范区,近年来该县按照绿色矿山的建设要求,事前从严从紧审批矿业权,事中事后强化监管,让绿色成了该县的主打色。

贵州省也以绿色勘查和绿色矿山建设为抓手,坚持源头减量、过程控制、末端再生,深入推进矿业领域生态文明建设,构建规模化、集约化、基地化、绿色化的“四化”矿业产业发展体系,提高矿产资源产出率,全面实施矿产资源绿色开发(三合一)制度,走上了求取经济效益、生态效益和社会效益最大公约数的绿色发展之路。

“如今环境好多了,空气都带甜味。”当过矿老板的福建三明大田县前坪乡回族村村民小组组长丁首棋的这句话,道出了矿业绿色发展带给人们的幸福感。

服务民生 探索矿业扶贫新模式

2019年11月初,新疆有色金属工业(集团)有限责任公司通过公开招标出让,以28亿元的最高报价获得了阿克陶县穆呼锰矿和和田县大红柳滩锂铍多金属矿探矿权。这两个探矿权的出让,体现了新疆矿业权竞争性出让的另一种模式——与脱贫攻坚相结合。

当然,这需要一定的先决条件:这两个矿是近年来自治区财政出资地质找矿取得的重大成果,符合以招标方式出让的条件;锰和锂铍是国家重要的战略资源,在冶金、新能源汽车、新材料和高端装备制造等方面都被广泛应用。

符合政策条件,经济价值较高,再加上矿产资源所在地都属于自治区深度贫困县,所以与以往唯价高者得的挂牌模式不同的是,本次出让一方面要比较“硬实力”,如竞标企业的规模与专业化程度,另一方面则是看企业在解决当地群众就业、助力脱贫攻坚、保护生态环境等方面能作出的贡献。按照评选标准,新疆有色金属工业(集团)有限责任公司将这些内容都纳入开发利用规划方案,最终夺得“标王”。据介绍,项目建成后,每年预计可为两地实现产值超过100亿元,直接带动当地新增就业岗位1.1万个。

同处西部的贵州省,也将矿业权出让制度改革试点与本省“大扶贫、大数据、大生态”三大战略行动有机衔接:通过大扶贫战略引领建设扶贫矿山,鼓励矿产资源开发与农村“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)融合,壮大矿业、扶持农业,探索矿业产业扶贫新模式;通过大数据战略引领建设智慧矿山,搭建以矿产资源数据库为底盘,开发利用动态监测系统为架构, “一图审批”“一键监管”为驱动的智慧矿山体系;通过大生态战略引领建设绿色矿山,建立“矿山共建、责任共担、生态共保、收益共享”工作机制,创建绿色矿业发展示范区。

矿产资源属于国家所有,维护国家所有者权益,必须切实完善以矿业权出让制度为重要内容的矿产资源有偿使用制度。通过部分省(区)的成功试点,其“鲶鱼效应”已经显现,矿业权市场已被强力激活。如今我们看到,“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位,矿群关系更加和谐”的矿业权出让制度已经基本建成。

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关键词: 矿业权
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