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“攥指成拳”绘就川蜀空间蓝图

2020-06-18 10:32:59    来源: 中国自然资源报    作者:赵蕾

《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》(简称《实施方案》)对该省国土空间规划的指导思想、目标任务、总体要求、框架体系、实施监管、工作保障等作出规定。那么,《实施方案》有哪些亮点与特色,国土空间规划与之前的规划有什么区别与联系,又将怎样监督实施?针对这些问题,记者对四川省自然资源厅相关工作负责人进行了采访。

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从“九龙治水”到“攥指成拳”

新中国成立70年特别是改革开放以来,各级各类空间规划如比较常见的主体功能区规划、土地利用规划、城市(镇)总体规划等,在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在着规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。党中央、国务院把握时代要求,顺应人民期盼,坚持问题导向,作出了“建立国土空间规划体系并监督实施”的重大决策部署,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现了“多规合一”。

“‘多规合一’的国土空间规划,并不是对原有规划的简单拼盘,也不是完全另起炉灶,而是在吸收、改革、提升基础上的国土空间规划体系的整体重构。”四川厅总规划师陈涛介绍,《实施方案》明确了全省建立“四级三类”的国土空间规划体系。其中,“四级”是指行政管理体制相适应的省、市、县、乡四级国土空间规划,“三类”则是指总体规划、专项规划和详细规划。在纵向上,下级规划服从上级规划,通过指标分解、边界控制,建立层层传导机制,保障国家重大战略和将省委提出的“一干多支、五区协同”发展战略转化为规划蓝图和具体措施;在横向上,加强总体规划、详细规划、专项规划的协调衔接,总体规划突出综合性,专项规划突出专门性,详细规划突出实施性;以详细规划落实总体规划,以总体规划指导和约束专项规划,从而实现对每一块土地的空间用途管制。

强调生态优先,实现绿色发展

“四川素有‘千河之省’的美誉,96.5%的面积地处长江流域。万里长江在四川留下最长的印迹,也使得四川成为长江上游重要的生态屏障和水源涵养地。为此,《实施方案》十分强调生态优先、绿色发展,强调节约优先、保护优先、自然修复为主,强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。”四川厅规划局局长张欣表示。

《实施方案》指出,全面收集经济社会各个方面基础资料,认真开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,深入研究经济社会与人口资源环境协调发展、防灾减灾与空间布局优化等相关重大问题。特别是在国土“三调”基础上,通过生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定,把相关约束性指标逐级分解下达,精准落实到图斑和地块,对具有特殊保护和利用价值的区域,实施特殊保护利用,为加快生态文明建设和建设美丽四川奠定坚实的基础。

据了解,《实施方案》注重国土空间规划编制的协调性、实施性和操作性。《实施方案》明确,省级国土空间规划是对全国国土空间规划的深化落实,侧重协调性,是全省开展保护、开发、整治、修复等各类空间活动的总纲,主要保障国家重大战略和全省发展战略在国土空间落地落实。市县国土空间总体规划则是对上位国土空间规划要求的细化落实,侧重实施性,兼具协调性,确定市县国土空间保护、开发、修复格局,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。乡镇国土空间总体规划是对乡镇国土空间保护利用做出的具体安排,侧重实施性,明确乡镇国土空间发展目标,科学制定各类空间开发保护行为的指引与管控规则。

此外,《实施方案》还要求各级政府在规划编制中,完善公众听证、专家审查、公示公告等机制,提高社会参与度,鼓励充分尊重社会各界和公众意见,要求地方政府把规划编制过程中的一些疑虑、矛盾和问题充分协商,妥善解决,确保规划更加符合实际,尽量避免规划失误,更防止规划上的折腾。

强化实施监督,实现一张蓝图绘到底

“为了防止‘规划规划,墙上挂挂’等现象发生,《实施方案》特别强调了国土空间规划的监督管理。”张欣谈到,“建立国土空间规划体系,构建国土开发保护新格局,是一项长期而艰巨的系统工程,需要有足够的耐心和战略定力,要防止浮躁冒进、急功近利”。

为此,2019年7月,四川省城乡规划设计研究院实现整体划转,更名为“四川省国土空间规划研究院”,极大地增强了四川国土空间规划技术力量,有效提升全省国土空间规划能力水平。

据介绍,《实施方案》也从维护规划权威、强化实施监督和深化审批服务等方面细化举措,既精简审批流程、缩短审批时间、提高行政效能,又加强监督检查、动态监测和定期评估,加快基础治理体系和治理能力现代化建设。

《实施方案》延续了城乡规划督察员机制,建立健全自然资源督察制度。国土空间规划在经过批准后必须严格执行,任何部门和个人不得随意修改、违规变更。坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动,对国土空间规划编制、实施、管理过程中的违规违纪违法行为严肃追究责任。同时,强调分区分类实施用途管制,在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对具有特殊保护与利用价值的区域,实行特殊保护利用制度。

在规划监督方面,《实施方案》提到了五种监督措施:上级人民政府应加强对下级人民政府国土空间规划编制和实施的监督检查;上级自然资源主管部门应会同有关部门组织对下级国土空间规划落实情况进行监督检查,国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。县级以上人民政府应向同级人大常委会报告规划的制定、修改、实施及监督检查情况,乡镇政府应向同级人民代表大会报告。同步建立“一张图”实施监督信息系统,对国土空间规划的实施情况开展动态监测(即卫片执法);健全资源环境承载能力监测预警长效机制和国土空间规划定期评估制度。

此外,《实施方案》强调实施审计监督,将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计,作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。

今年及未来一段时间是“多规合一”改革过渡时期,对现行土地利用总体规划、城市(镇)总体规划实施中存在矛盾的图斑,四川将结合国土空间基础信息平台的建设,按照国土空间规划“一张图”要求进行一致性处理,确保过渡期相关规划实施监督的平稳有序过渡,充分保障全省经济社会高质量发展对国土空间规划的需求。

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