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深圳城市中的田园 田园中的城市

2020-06-22 10:58:00    来源: 中国自然资源报    作者:

这里没有农民,这里没有农村,但这里有永久基本农田。

这里寸土寸金,但他们却有底气说:“只要符合未来发展定位的产业,愿意来发展,我们提供空间!”

这里就是深圳。作为改革开放的窗口和试验场,深圳做好土地文章,一方面加强耕地保护,打造现代都市田园、现代产业,让城市居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;另一方面,节约集约,挖潜存量,持续推进国土空间提质增效,支撑城市高质量发展。

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育种试验田 农科院基因所 供图

点亮生态农业  唤醒城市绿肺

“深圳,还有耕地?还有永久基本农田?”没错,就是深圳。在全国划定的永久基本农田版图上,深圳领到的任务是3万亩,约占全国总量的十万分之二。作为全国首个没有农村、没有农民的城市,这“十万分之二”耕地的价值不能单从经济效益指标来衡量,其更大的价值,在于深圳作为改革开放的窗口和试验场所发挥的示范效应。

深圳市深刻领会国家保护耕地的战略意图,坚守3万亩永久基本农田保护任务,坚持农地农用定位,以发展现代高科技农业为主、以农耕体验农业为辅,主动对标农业发达国家和地区,努力打造最严、最优、最好中国特色社会主义耕地保护利用先行示范区,彰显高度城市化地区耕地的科技、生态和文化价值,让城市人学会种田,让农田成为城市绿肺,大幅提高耕地利用效益,并探索耕地可持续利用方式。

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光明小镇欢乐田园 侯渊博 摄

对标农业发达国家和地区,创新编制现代都市田园规划

许多人久居城市,会忍不住向往田园生活。对于1000多万深圳居民来说,田园生活并不遥远。农业科技田园、农耕文化田园……这些能供人们直接与大自然接触的场地,正在深圳逐步拓展。

据介绍,深圳已在全市范围内划定若干试点片区,创新编制深圳特色现代都市田园规划,引导高度城市化地区发展科技农业,提升耕地利用效益,为市民提供农耕文化传承、农业生态体验的基地和平台,让城市人找回乡愁记忆。

发挥人才、科技、资本优势,大力发展现代科技高效农业。中国用世界9%的耕地养活了20%的人口,要将中国人的饭碗牢牢端在自己手里,必须持续发展现代农业科技。深圳市对标荷兰、以色列等农业发达国家和地区,通过科学规划,在极为有限的耕地资源上大力推进现代科技农业;发挥深圳人才、科技、资本集聚的优势,大力发展生物育种、精准灌溉、设施种植、无人机植保等现代高效农业,大幅提升耕地利用效率和劳动生产率。

发挥产业和服务业体系优势,打造完备的现代农业产业链。延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链,实现粮食安全和现代高效农业相统一,依托新一代信息技术、物联网、无人机、人工智能等产业优势,发展以现代农业为核心的农业装备制造业。

深挖岭南农耕文化内涵,主题鲜明绘制多彩田园画卷。在深圳,耕地被赋予了文化内涵。在严格保护耕地耕作层的前提下,深圳规划建设了农业科技田园、农耕文化田园和生态体验田园,适度布局一定比例的农业景观、农耕体验、农业科普教育功能片区。同时,深挖岭南农耕文化,为市民提供农业文化科普、生态旅游的基地和平台;进一步增强深、港、澳农耕文化血脉联系,涵养同宗同源的文化底蕴。

与此同时,深圳市严格落实永久基本农田特殊保护制度,严控非农业建设项目占用永久基本农田,协调非农业建设项目优化选址,尽量避让永久基本农田。自2017年划定全域永久基本农田以来,深圳特区仅向广东省自然资源厅申请办理过一项国家级重大项目占用永久基本农田补划手续,严格按规定编制占用补划方案,严控其他非农建设项目占用永久基本农田。

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探索“政府主导、企业主体”运营模式,以试点带动提升耕地效益

“刚开始以为深圳没有农田、没有农业,在深圳做分子育种不可能。”邓兴旺是美国科学院院士、国际知名生物育种专家。2009年他来深圳考察时,深圳市政府明确表态,将全力支持农业科技企业的起步,这个承诺最终促成了他选择在光明新区落户。

政府统一规划、统一利用的农业用地资源,深深吸引了像邓兴旺一样拥有国际一流生物育种核心技术及自主知识产权的科学家和创新团队。

深圳市各区政府负责组织开展辖区范围都市田园建设实施工作,确定专业化实施主体,规模化运营都市田园项目内的耕地、园地、林地等各类用地,提升项目建设运营效率,保持项目内生态环境的连续性和景观的多样性。同时,各区政府加强对都市田园规划项目的监管,严格保护耕地和永久基本农田,确保农地农用,并建立“政府主导、企业主体”的实施模式,引导有实力、有品牌、有营运经验的专业企业推进都市田园项目的规划、建设和运营。

此外,深圳市通过发挥深圳耕地“试验田”的作用,创新高科技农业、农耕深度体验、生态农业等利用模式,让耕地“活起来”。目前,部分试点已建设并投入试运营,现代科技农业初见成效,并形成了多业态多形式农田景观,打造出丰收节、花市嘉年华等多样农耕体验活动。2019年,依托大鹏都市田园试点,农科院(深圳)农业基因组研究所等多家单位联合发布了寒地杂交粳稻、“优薯计划”、第三代水稻杂交育种技术——圳18A等最新技术成果,成果转化将带来可观经济效益。2019年,光明都市田园试点试运营,已吸引超过百万市民前来“打卡”体验,通过研发“阳光玫瑰”等葡萄品种,每亩销售收入逾16万元,提升了耕地经济效益。

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盐田海滨栈道 姚雅彬 摄

创新探索用地供应方式,提升都市田园投资活力

深圳市在严格落实属地耕地保护目标责任,从严管控非农建设占用永久基本农田的同时,创新探索都市田园用地供应方式,从而提升都市田园项目投资活力。

推进国有农地有偿使用,积极引入民间资本提升项目活力。通过创新国有农用地有偿使用方式,完善国有用地有偿使用范围,稳定农业企业的投资信心,逐步建立完备的国有用地供应体系。探索创新国有农用地划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式有偿供应,并逐步形成国有农用地、建设用地搭配供应体系。

优化田园项目建设用地配置,利用建设用地反哺农用地。探索通过现代农业产业项目遴选方式,供应一定比例建设用地定向服务于田园项目,促进企业更好地保护稀缺耕地资源。合理利用现状存量建筑,通过综合整治转型为现代农业配套用地,探索在建设用地发展现代科技农业的新模式。

深圳一年四季养眼的绿色和宜人的空气,是大自然对于这座亚热带城市的馈赠,其中也离不开耕地生态保护所做出的贡献。耕地现在已成为深圳市生态用地的重要组成部分,同时也是城市景观生态功能网络、生态安全格局的基本单位之一。耕地在调节城市气候、净化空气、调节降雨和径流、土壤肥力更新等方面,正发挥着无以替代的生态服务功能。

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城市中轴 周启有 摄

完善“政策工具库”  依法依规节约集约用地

“只要符合深圳未来发展定位的产业,愿意到深圳来发展,我们非常欢迎。”2019年,深圳市重磅推出30平方千米产业用地面向全球招商,向世界展示了挖掘空间、服务发展的决心和能力。

近年来,深圳市坚定不移走节约集约内涵式发展道路,以存量土地开发利用为重点,持续推进国土空间提质增效,支撑城市高质量发展。在深化“案例+政策+工具箱”工作模式,持续丰富好用管用的政策工具上取得了显著成效。

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深圳市民中心 朱星宇 摄

选好产业,把有限的土地资源用在“刀刃”上

在新增建设用地空间资源紧约束条件下,特别是进入经济高质量发展新常态以来,如何满足大量新产业、新业态的土地需求?深圳给出了答案。

2019年3月,深圳市出台了《工业及其他产业用地供应管理办法》,建立重点产业项目遴选机制,由市产业主管部门或者区政府启动重点产业项目认定,并拟订遴选方案,按程序报审或备案后,确定意向用地单位和用地规模等内容。允许通过遴选的重点产业项目采取“带产业项目”挂牌供应,实现精准供应。通过产业用地的地价优惠、权利限制、鼓励联合竞买和先租后让的供应方式,降低企业取得土地的初始成本,落实企业自用,杜绝进行房地产开发牟利。要求由区政府作为主体,与企业签订产业发展监管协议,按照“全生命周期管理,按阶段监管落实”的原则,建立产业发展日常巡查机制,分阶段进行履约考核。

为推动深圳市总部经济健康有序发展,促进土地资源的节约集约利用和优化配置,深圳市于2018年5月出台《深圳市总部项目遴选及用地供应管理办法》,坚持公开公平公正、节约集约用地、用地规模与企业贡献相匹配、企业自用四项原则,规范总部项目遴选、用地出让、产业发展监管等工作,确保把土地资源真正用于对深圳具有实际贡献的总部项目。

同时,为提高产业用地利用效益、保障实体经济发展,针对产业用地容积率偏低、利用效益不够高等问题,2019年5月,深圳出台《扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的暂行规定》,重点针对已建成的低效产业用地,从以下五方面进行了规定。

一是规范实施路径。可通过新建、扩建、拆建及三种方式组合的路径,调整产业用地容积率,同时明确了拆除建(构)筑物建成年限、可拆除建筑物比例等。二是明确贡献标准。按照利益共享原则,提出以新增建筑面积的15%为基准,无偿移交用于公共利益用地建设。三是强化产业监管。在产权限制方面,要求新增建筑面积不得转让;在产业监管方面,要求严格按照《产业发展监管协议》的约定开发利用。四是降低营商成本。普通工业用地经批准增加建筑面积情形中,不得转让的工业厂房及相应辅助设施(物业用房、配电用房等)不计收地价;无偿移交政府的建筑面积产权归政府,不计收地价。五是简化审批程序。明确规定容积率调整由现行的三级审批变为一级审批,审批时间由原来的6~12个月压缩为2~3个月。

经核算,全市符合该规定的产业用地约88平方千米,平均容积率为1.2,文件实施后理论上最多可提容增加产业空间约160平方千米,将极大地拓展产业发展空间、提高产业用地利用效率。

目前,全市已有131个拆除重建的产业升级项目获得规划审批。已批规划项目改造后将提供约2200多万平方米的产业用房以及与之相配套的产业用地,可为各类新型产业和市政府鼓励发展产业提供空间保障,进一步促进产城融合。如蛇口网谷、大运软件小镇等一批综合整治类产业项目,高效推动了片区产业转型。大鹏较场尾通过综合整治民宿,形成了具有滨海特色的“特色小镇”。

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深业上城城市综合体 郭 红 摄

深挖存量,城市更新激发都市活力

多年来,深圳市坚持问题导向和目标导向相结合,不断深化改革创新,围绕城市更新和土地整备两大存量土地开发利用模式,以公益优先、利益共享为核心,在计划规划、利益分配、用地处置等方面制定出台了多项激励政策,截至目前已形成了较为完备的政策体系。

完善全链条的城市更新政策体系。2009年以来,在省“三旧”改造政策指引下,深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》,形成了城市更新政策的两大核心。以此为基础,深圳市陆续印发了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》《城市更新单元规划编制技术规定》《城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》等20余项配套政策,在历史用地处置、容积率管理、地价计收、公共设施落实、创新型产业用房配套、旧屋村认定等方面进行政策创新,在计划、规划、用地、实施全环节形成了一套行之有效的政策体系,推动了城市更新工作制度化和规范化开展。

构建以利益统筹为核心的土地整备政策体系。在前期试点工作基础上,2015年,深圳市出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》,在全市试点推进土地整备利益统筹模式;2018年,深圳市又出台了《土地整备利益统筹项目管理办法》,全面推广实施利益统筹土地整备模式。以此为核心,深圳在计划规划编制审批、留用土地核算、容积率测算等方面印发了10余项配套文件,基本健全了土地整备政策体系。

在已批城市更新项目中,原特区外项目超过2/3,城市更新有效助推了特区一体化进程。全市已批的城市更新规划落实了中小学校137所、幼儿园286所、医院3所、社区健康服务中心277处、公交首末站214处,提升了城市发展质量和民生服务水平。

近年来,深圳市城市更新带动的固定资产投资额呈逐年递增态势,2016~2018年城市更新完成投资额分别是682亿元、1043.7亿元,1271亿元,占全市固定资产投资额比例分别为16.7%、20%、20.5%。2019年城市更新完成固定资产投资1542.6亿元,同比增长约22%,占全市固定资产投资额的20.5%。

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