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浙江省嘉兴市南湖区:红船旁的耕地保护样本

2020-06-24 11:59:05    来源: 中国自然资源报    作者:何志强 张卫东

地处东南沿海、长江三角洲的浙江省嘉兴市,自古为富庶繁华之地,素有“鱼米之乡”“浙北粮仓”的美誉。说到嘉兴,人们即想到南湖,想到1921年7月那只荡漾在南湖上的红船,以及那次改变了中国历史的“中共一大”。是的,某种意义上讲,嘉兴即南湖,南湖即嘉兴。位于嘉兴市主城区的南湖区就是嘉兴市的一张名片。

民以食为天。作为“粮仓”的南湖区历来极为重视耕地保护工作。他们重视制度建设和创新,建立耕地保护共管机制和耕地保护补偿机制;他们重视现代科技,利用国土监控系统“智慧天眼”对基本农田实时监控;他们重视标准化管理,在土地整治中规范农用房管理。一套组合拳打下来,违法占用耕地态势得到有效遏制,土地使用效率明显提高。

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南湖区永久基本农田保护区

约束性保护—高标准划定永久基本农田

近年来,随着工业化、城镇化建设的深入推进,南湖区保障经济发展与保护耕地的矛盾不断加剧,随着区域内耕地后备资源不断减少,实现耕地“占补平衡、占优补优”的难度日趋加大。为此,南湖区按照“全力以赴保发展,多措并举保耕地”的思路,实现了经济高速发展的同时,耕地一分不减少,连续25年不低于市下达的耕地保有任务,耕地质量平均等级达到4.1等(全国耕地评定为15个质量等级,1等耕地质量最好),为全省最优县(市、区)之一。

按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中“划优、划足、划实”的要求,南湖区高标准划定永久基本农田,成立了由区政府主要领导任组长、区有关部门负责人为成员的耕地保护领导小组,建立和落实耕地保护“一把手负总责”制度。到2019年底,全区耕地面积29.35万亩,其中永久基本农田保护面积24.32万亩。

南湖区的约束性保护措施主要有:

强化土地管制管控。结合土地利用总体规划调整,同步有序开展永久基本农田和永久基本农田示范区划定,埋设基本农田保护区块界桩,采集永久基本农田区域地理位置坐标,整理汇总录入数据库,实行数字化管理,形成了“数量足、形态优、质量好”的基本农田布局形态。

严格耕地占补平衡。全面落实建设占用耕地“占补平衡、占优补优、占水田补水田”政策,通过自行开发落实一批项目,市里统筹争取一批项目,有偿调剂代保一批项目,切实在项目申报用地前落实耕地“占补平衡”和“先补后占”的要求,并在耕地占补平衡动态监管系统上备案,落实增减挂钩制度。

加大土地执法力度。2010年以来,土地执法工作坚持以“预防为主,预防和查处相结合”的方针,开展“两网化”动态巡查,充分发挥村级土地协管员作用,运用“智慧天眼”,实行关口前移,切实将违法用地遏制在萌芽状态。

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来自各地区的同行在南湖四个平台综合服务楼参观考察“智慧天眼”工程

激励性保护—建立奖惩分明的耕地保护补偿机制

经过多年的探索,南湖区认识到:耕地保护不仅要有刚性约束机制,更要有调动农民积极性的激励性机制。为此,从2013年起,南湖区开始尝试建立耕地保护补偿机制,从制度上激发村级集体经济组织和农民保护耕地的积极性,发挥基层耕地保护“前哨站”的作用。其主要做法包括:

一方面,制定政策。2013年,南湖区出台《南湖区耕地和基本农田保护补偿实施(暂行)办法》的通知,标志着全区耕地保护补偿机制初步建立:一是全区耕地保护补偿标准从原来的一般耕地50元/亩·年、永久基本农田60元/亩·年,提高至一般耕地130元/亩·年、高标准农田(含永久基本农田、标准农田等)150元/亩·年,补偿标准提升幅度达260%。二是补偿对象及发放条件上,明确补偿对象为承担耕地保护任务的农村村级集体经济组织和农户。三是发放条件与有无新增违法用地等相挂钩,对于无违镇下辖村,补偿系数调整为1.1,涉及新增违法用地的,该村奖励资金一票否决。四是资金使用上,明确补偿资金优先用于高标准农田等项目建设,提升耕地质量。

另一方面,落实资金。南湖区属于“半级财政”,在财政资金相对紧张的情况下,坚持将耕地保护补偿资金落到实处,并逐年提高,从2014年的14万元到2019年的3517万元,增加了251倍。这一增长幅度,体现了区主要领导对耕地保护补偿工作的高度重视和大力支持。

此外,加强宣传。每年在全区自然资源工作会议上,除了区四套班子领导、区相关部门领导参加外,还邀请全区村支部书记参加,并在大会上发放耕地保护补偿资金。耕地保护补偿资金金额写在放大比例的大红存单上,让与会人员都清楚地看到哪个村拿到多少金额的耕地保护补偿资金。通过发大红包,造大声势,让这些村干部有荣誉感。

嘉兴市自然资源和规划局南湖分局局长张卫东说,耕地保护补偿机制作为南湖区耕地保护的长效机制,能够扎实推进,主要得益于区党委、政府主要领导高度重视,算通了“两本账”。一本是政治账。通过耕地保护补偿,保住了耕地、保住了粮食生产能力,增加了村级集体经济组织和农民的收入,和谐了干群关系,维护了社会稳定,提高了党委政府的威信。一本是经济账。违法用地减少了,每年减少的拆违成本和每年发放的补偿资金相比也是划算的。

补偿激励机制—使违法占地比例直线下降

统计显示,自2013年全面落实耕地保护补偿激励机制以来,极大调动了基层保护耕地的积极性,违法占用耕地比例从2013年的9.14%降到了2019年的0.2%。

首先,违法用地比例下降明显。以前,由于受利益驱动型的村级经济组织和农民违法占地量多面广,造成村级经济组织不愿管,地方政府管不了的局面。实行耕地保护补偿以后,村级经济组织和农民尝到了保护耕地的甜头,积极性大为提高。

其次,村级集体经济有效壮大。2012年底,南湖区经济薄弱村14个(村级集体经济年经常性收入30万元以下),占比24%。经统计,南湖区每个村平均拥有耕地5300多亩,按照130元/亩·年的标准,可取得补偿资金68.9万元。同时,耕地保护补偿标准还会根据经济社会发展水平结合物价上涨等因素每三年调整一次。所以只要村级集体经济组织做好耕地保护工作,取得耕地保护补偿资金是经济薄弱村脱贫致富的有效手段。近几年,随着补偿政策的不断完善和深入人心,获得补偿资金的村集体经济组织个数和补偿额度也在不断提高。

再次,群众获得感明显增强。实施耕地保护补偿机制,是对耕地保护者进行补偿,实现建设用地收益在城乡之间的合理分配,让村集体与农民在保持耕地用途不变的情况下,共享建设用地的级差地租收益,也是城镇返哺农村的成功典范,同时对违法用地的严控也是对合法用地者的激励,体现社会公平、正义,可增加群众的获得感。村级组织有了钱,也有能力做好扶贫、扶弱、扶病等社会救助工作,还可以修路、修缮其他公共设施,使老百姓得益,社会公益事业得到改善和提高。

与此同时,土地管理更加有序。耕地保护从以自然资源部门一家“单打独斗”为主转变为区镇村联动、群众互动的新格局,耕地保护从被动转为主动。以前,老百姓是“事不关己高高挂起”,耕地保护补偿机制实施以后,村级组织保护耕地意识明显增强,保护耕地的主观能动性被激发,对于违法用地行为,会主动要求镇综合执法中队制止,并配合做好调查取证、劝说等工作。

管控性保护—“智慧天眼”突破执法瓶颈

2018年4月,南湖区建成永久基本农田监控系统,同年8月优化升级为“智慧天眼”。运用现代科技手段,通过自动巡查、自动扫描识别报警功能,真正将“人防”变为“科技防”,突破了传统执法瓶颈,进一步提高了巡查效率,将违法用地遏制在苗头。

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移动公司人员正在安装“智慧天眼”摄像头

“智慧天眼”是在101个基站铁塔顶端安装360度旋转和光学变焦的高清网络球机摄像头,通过基站光纤宽带连接至视频监控平台,实现在指定时间段内对周边可视范围监控的新型信息化巡查系统。系统升级后,新增了自动巡查、自动识别功能,实时将警报信息通过预警信息平台发送至相应工作人员,从而实现对“智慧天眼”的应用。

传统的执法监察动态巡查,是由工作人员驾车沿着公路、村道进行肉眼巡查,半天最多仅能巡查两个村。随着综合执法改革和公车改革的不断深入,土地巡查面临着执法监察人员不足、执法车辆保障困难等问题,造成违法用地发现难、处置不及时。建成“智慧天眼”后,充分运用了现代科技手段,系统通过自动轮巡功能,一天便能完成5个镇(街道)101个监控点位数次巡查,高清摄像头自动识别功能又能克服肉眼视线距离的局限性,大大提高了执法效能。

数据显示,“智慧天眼”监察全面且快速。移动公司在基站点位上安装的视频监控设备,可监控基站周边1~3平方公里范围内的农田保护和项目建设用地等情况,基本覆盖南湖区所辖永久基本农田。

各监控点在每天8时~17时之间进行自动巡查,每个监控点摄像头每半个小时旋转一次,每天至少360度转动10次以上,自动识别可视范围内新增的沙堆、砖堆、脚手架、进场施工的推土机、挖掘机等疑似可能新增违法用地的建筑材料和施工机械设备。101个视频监控实时将报警信息通过短信方式发送至相应工作人员。

收到信息后,工作人员可以通过短信上的链接进行处理,链接网页中包含了所属乡镇、报警地点、报警类型、所属设备、报警时间、现场快照、百度地图、处理结果、处理时间等信息。工作人员不用到现场就能精确地找准位置,比对平板“一张图”APP,规划、地类、审批情况一目了然。

基层所工作人员在收到疑似违法用地行为报警信息后,第一时间进行核实,非违法行为可直接在系统上进行填写,确属违法行为立即到现场予以制止,并在48小时内向南湖分局和镇人民政府(街道办事处)报告,提出防范措施和处置意见。

截至目前,在接收到的366条系统报警短信中,经基层所调查核实,其中合法项目建设183条,违法用地苗头7条已现场制止并整改,2宗已建成的已移送综合执法部门查处,其他非建设类174条。

“智慧天眼”使土地执法如虎添翼。2018年度土地变更调查暨执法检查显示,违法用地比例从2017年度的0.95%再次降至0.5%以下,创历史新低。

该创新做法曾获浙江省领导批示,并在全省推广。

建设性保护—在土地整治中规范设施农用地管理

南湖区2018年开始实施全域土地综合整治与生态修复工程。在保护生态和尊重群众意愿的前提下,坚持规划先行,按照全域规划、全域设计、全域整治的要求,整合力量,集中资金,实施全域土地综合整治与生态修复,对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局,对“田水路林村”等进行全要素综合整治,对农田进行连片提质建设,对存量建设用地进行集中盘活,对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置,对农村人居环境进行修复治理,逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局。

在全域土地整治中,南湖区的一大亮点是开展了设施农用地标准化规范管理工作。

在土地整治项目推进过程中,一些农户已被安置在新社区或者公寓,但承包地没有流转,造成在原有宅基地旁留有一小间生产用房,存放农具、化肥等农业生产用品,这就导致了私搭乱建、环境“脏乱差”现象。如何处置这些设施农用地,有关部门也没有明确规定,在具体操作中很难把握,对此,南湖区尝试进行了规范管理。

2018年,《南湖区加强耕地和永久基本农田保护规范设施农用地建设管理办法》出台,规范设施农用地工作进入有章可循阶段。

首先,控制设施农用地规模。附属设施和配套设施用地备案面积一般不超过100平方米,严格控制新备案设施农用地规模;鼓励村集体经济组织利用耕地和基本农田保护补偿资金集中兴建公共设施农业用房,统一规格、统一标志、统一建设、统一管理。对涉及的公共设施农业用房建设资金,区财政补助不少于50%。

其次,严格设施农用地审批。严格掌握设施农用地范围,严禁随意扩大;严格设施农用地选址,尽量不占或少占耕地,原则上不占用永久基本农田;严格设施农用地建设,原则上为单层简易临时建筑,不得修建永久性建(构)筑物。

再次,加强设施农用地管理。各级政府将设施农用地管理纳入日常管理工作中,与耕地和永久基本农田保护工作相结合,分工协作,形成联动工作机制。

为了便于操作,南湖区制定了《南湖区设施农用地及设施农用房标准化管理指南(试行)》,从大小、面积、外观上对设施农用房建设作了统一标准规定,并制定了统一标识以及公示牌,由所在镇(街道)统一编号,明确使用人、到期时间、监督电话等等。

目前,按照新出台文件,设施农用地已备案11宗, 2宗已挂公示牌。其中,凤桥镇新民村集中兴建的设施农用房,已按照“五统一”要求建造;凤桥镇星火村一宗备案的设施农用地续批项目,已按照“三统一”要求改造。

规范设施农用地管理,方便了群众监督,解决了非规模化(一般指集中经营50亩土地以下)农业生产农户对设施农用房的需求。既制止了违法乱搭乱建现象,又解决了农民集聚后农业生产用房问题。

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现在的南湖区设备农用房,从大小、面积、外观都有了统一的标准

节约集约用地—助力耕地保护

如果说耕地保护的侧重点在保护资源,那么节约集约用地的侧重点则是在保障发展。保障发展与保护资源是自然资源管理部门肩负的双重重担。多年来,南湖区在做好耕地保护工作的同时,也在不断深化自然资源供给侧结构性改革,在提高土地节约集约利用水平和优化土地资源配置等方面取得了显著成效。

在这方面,南湖局的做法主要是一个“严管”,一个“优化”。

在“严管”方面,四大行动提高土地利用效率。一是开展批而未供土地专项清理。早在2017年下半年,南湖区就部署开展了消化批而未供土地清理专项行动,推进“批而未供”土地消化利用,取得了明显成效。近3年,南湖区共消化批而未供土地6372亩。二是强化批后监管。严格落实建设用地批后公示、监管警示制度。 近3年,南湖区列入年度专项行动考核项目开工率均超过96%,启动无偿收回一宗5484.6平方米的闲置土地,成为全市首宗无偿收回的土地。三是盘活存量建设用地,全面构建“增量撬动存量”用地保障机制,重点推进“三改一拆”拆后土地、小城镇环境综合整治和退散进集等存量用地盘活利用。近3年,全区共盘活供应存量土地6733亩,创历史新高。四是强化项目全生命周期管理,实施工业项目从准入评估、供地、审批、开工、竣工、投产、达产的全生命周期管理,并要求自签订《成交确认书》之日起6个月内开工,项目分期建设不得超过2期。

在“优化”方面,四项政策优化资源配置。一是强化“亩均论英雄”,出台《南湖区深化企业综合评价推进“亩均论英雄”改革工作意见》等系列文件,明确企业亩均投资强度、税收等控制指标,提升土地节约集约利用水平。二是全面实行标准地出让制度,建立工业项目用地“标准地”指导性控制指标体系,全区已实现100%标准地出让,共出让标准地101宗。三是实施低效用地再开发,通过“退二优二”“退二进三”“零地技改”等途径,不断提高低效土地利用效率。近3年,全区完成低效用地再开发项目52个、3246亩;四是实行差别化供地政策,建立土地要素配置与产业项目质量和效益挂钩机制,实现土地要素配置效率和效益最大化。

通过多年来的不断地探索和改革创新,南湖区的耕地保护工作取得了良好的业绩。截至目前,南湖区取得了连续20年保持耕地占补平衡、耕地质量不下降的成绩。2017年起,连续3年被嘉兴市委、市政府评为耕地保护考核先进单位,并在2018年成功创建为省级节约集约模范区。

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关键词: 耕地保护
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