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广东土地管理改革与创新:迈向纵深 支撑发展

2020-06-25 11:32:09    来源: 中国自然资源报    作者:黄华坤

唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜。党的十九大以来,广东省自然资源厅紧紧围绕广东省委“1+1+9”工作部署,按照广东省委“奋力开创新时代广东改革发展新局面”和自然资源部的工作部署,纵深推进土地管理改革,不断优化土地资源配置,推进节约集约用地,严守耕地红线,促进城乡融合,助力乡村振兴,有力有效支撑了全省高质量发展。

在省土地管理改革协调领导小组成立后,广东土地管理改革工作更开启了新征程,用地指标管理模式改革、“三旧”改造、用地难用地贵、“放管服”、垦造水田、拆旧复垦、不动产登记、点状供地等各项改革工作取得了显著成效。3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,广东成为首批试点省份,这也意味着广东被赋予更大用地自主权,土地管理改革将迈开更大的步伐。

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广佛国际商贸城片区新貌

从“要指标”到“挣指标”,用地计划指标分配不再“大水漫灌”

只要有好项目,就不怕没地用。广东不少企业、单位在申请用地指标时,都有这样的共同感受。

近年来,广东新增用地指标减少,土地供不应求矛盾突出。面对这一难题,省自然资源厅对用地计划指标管理进行大刀阔斧改革,取消了以往“大水漫灌”的分配方式,更加注重用地计划指标配置的精准性、差异性。

广东对省级重要基础设施、12类重点民生项目实行核销制,由省级指标全额保障;对存量建设用地盘活和重大产业项目供地实行奖励制,盘活存量越多、项目落地越多,奖励指标越多;对粤东西北地区及珠三角欠发达的9个县(市)实行扶持制,安排专门用地指标予以倾斜支持,助推全省一体化发展。

通过改革用地计划指标管理模式,各地市逐渐实现了从“要指标”向“挣指标”的转变。

据统计,2019年广东省级交通等重大基础设施和各类民生设施新增建设用地计划指标使用量为10.69万亩,占全省指标总量的51.37%;重大平台1.46万亩,奖励及扶持用地计划指标8.56万亩;统筹6.16万亩用地指标保障珠三角核心区用地需求,统筹8.13万亩支持沿海经济带建设,统筹2.44万亩扶持北部生态保护区,助力“一核一带一区”区域发展新格局构建。广东通过新增用地指标管理模式改革,实现了土地资源的精准化配置,成效已经初显。

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珠海市平沙镇垦造水田项目

“三旧”改造盘活存量用地,累计实施面积达82.34万亩

2019年广东省佛山市生产总值突破1万亿元大关,成为全省第3座GDP超万亿元的城市。数据显示,佛山仅用全国万分之四的土地资源创造了近1%的生产总值,土地节约集约利用水平遥遥领先。佛山的土地利用水平因何领先?以“三旧”改造为抓手,推动存量土地高效利用就是佛山的一把“利器”。

佛山,只是广东的一个缩影。在改革用地指标管理模式的同时,广东各地通过“三旧”改造盘活低效存量建设用地,有效解决了发展面临的土地瓶颈问题,在全国形成了一批可复制可推广的好经验。

“随着工作深入推进,一些容易改造的项目逐渐改造完毕,原有政策红利释放殆尽。走过黄金十年之后,广东‘三旧’改造遇到了瓶颈,逐渐面临入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题,影响了低效建设用地深入挖潜。”广东省自然资源厅有关负责人表示。

为破解“三旧”改造困局,广东突破性地从“一放宽”“两创新”“三支持”“四强化”等四大方面,推动“三旧”改造再出发。

“一放宽”,即放宽时间界限,将“三旧”改造用地的认定时间由2007年6月30日前放宽至2009年12月31日前,扩大政策受惠面。

“两创新”,即创新规划管理制度和审查报批机制,适度放宽规划修改门槛,简化用地报批手续,“三旧”改造实现省级“零审批”。

“三支持”,即支持整体连片改造、支持降低用地成本、支持优化利益分配,进一步增强市场主体改造积极性。

“四强化”,即强化倒逼促改措施、强化行政司法保障、强化项目实施监管、强化协同推进合力,在体制机制运行方面进一步增强“三旧”改造的保障能力。

与此同时,广东还注重强化点上示范。以佛山顺德区龙江镇陈涌工业区为例,当地可实施连片改造区域有470亩,园区内需拆除重建的土地约占60%。有企业家在该园区投入逾2000万元后,将原来占地1600多平方米的锌铁棚变身八层高的标准厂房,建筑面积增加到12000多平方米,消防设施和安全生产设备一应俱全,通过改造旧厂房完成了“筑巢引凤”。

佛山顺德区自然资源局“三旧”改造科负责人刘百涛说,改造村级工业园不仅仅是建一批现代化厂房,更是建立现代化的城市配套设施,给新兴产业、优质平台提供栖身之所,最终吸引集聚高层次创新型人才。

迄今为止,在广东“三旧”改造领域累计投入的1.66万亿元资金里,社会投资有1.43万亿元,约占改造总投资额的86%。2008年至2019年底,广东全省累计实施“三旧”改造项目12699个,实施“三旧”改造面积82.34万亩,累计节约土地20.38万亩,节地率达42.37%。在新的政策红利下,单位建设用地产出从2008年底的每亩13.7万元增加到2018年底的每亩30.84万元,一系列举措的实施有效拓宽了发展空间。

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雷州市客路镇恒山村、塘塞村垦造水田项目

“三放”支持实体经济发展,为企业节省用地初始成本近800亿元

2019年,广州中新知识城公开挂牌出让一宗面积约100亩的一类工业用地,采用20年弹性年期出让,某公司以2387万元的成交价摘得。“与最高出让年期50年的市场评估价9060万元相比,为企业节约初始取得成本约6673万元,地价降幅达73%!”该企业负责人表示,这让企业享受到实实在在的优惠。

在经济下行压力大的背景下,实体经济用地难、用地贵等问题也逐渐凸显。广东省自然资源厅积极加大政策改革创新力度,着力从“三放”上降低企业用地成本,支持实体经济发展。

具体而言,在工业用地供地方式上,放活工业用地供地方式,积极推行弹性出让、先租后让、租赁等多种土地供应方式,采取弹性年期出让供应工业用地,明确凡属省优先发展产业的中小企业制造业项目,土地出让底价可按工业用地最低价的70%执行。

同时,进一步放宽工业物业分割登记条件。允许制造业企业将其国有工业用地上的物业,在办理不动产登记之后,分幢分层转让。分割转让后中小企业可按程序办理不动产登记和抵押融资。

此外,放低企业闲置土地盘活门槛。支持产业转移工业园提升土地利用效益,对园区内闲置工业用地,允许通过依法转让、合作开发等方式盘活利用,在闲置土地置换时确实无法满足价值相当条件的,允许以货币补齐差价。

自2017年以来,广东省共有633宗、2934.45公顷工业用地享受到地价优惠,为企业节省用地初始成本793.20亿元;670宗、17.52万平方米工业物业实现产权分割,1631宗、54.65万平方米高标准厂房实现产权分割。

通过出台一系列重磅政策,广东单位建设用地产出从2017年的每亩28.9万元增加到2018年的每亩30.84万元,增长了7.06%。在2018年度全国开发区土地集约利用评价中,广东位居全国前列,占全国工业主导型开发区综合前十名数量的半壁江山。在2019年度全国建设用地节约集约利用状况整体评价中,广东也位居全国前列,仅次于上海、北京两个直辖市。

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湛江市垦造水田取得良好经济和生态效益

拆旧复垦逾2万亩,探索城乡用地空间互换互补改革

“18万,这是我这70年来赚到的最大一笔钱。”回想起一年前领到拆旧复垦资金收益的那一刻,韶关市始兴县隘子镇冷洞村村民邹六奎仍有些激动。“老屋拆除平整后种上枫树、冬青,地是自己的,还能领到这么多钱,真是做梦都想不到!”

在新增建设用地指标减少的情况下,一方面农村大量建设用地资源在“沉睡”,另一方面城镇建设用地日益趋紧,用地资源在城乡之间形成了巨大矛盾和反差,乡村产业发展的零星、分散用地需求亦难以得到满足。

为此,广东省自然资源厅大力推进拆旧复垦,推动出台“点状”供地政策,坚持“以城带乡、以工促农、统筹城乡发展”的路子,实现了多方共赢——少了闲置、多了空间,美了乡村、富了乡亲。

2018年起,广东省自然资源厅就大力推进拆旧复垦工作,在保护好历史文化遗产、传统村落等前提下,通过拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地,将复垦腾退出来的建设用地指标优先保证所在村建设需要后,节余部分以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。

2019年,广东省自然资源厅对政策进行优化,明确复垦指标交易最低保护价(每亩50万元)收入扣除市级统筹资金和实施成本后,按照5%、5%、5%、10%和75%比例分配给县级财政、镇级财政、村委会、土地所有权人和土地使用权人,农村集体和农民得到收益的绝大部分;成交价高于保护价的部分缴入省财政,政府所得收益全部用于脱贫攻坚、乡村振兴和国土空间生态修复。

拆旧复垦工作实施以来,目前广东已完成验收备案4.12万亩,交易复垦指标2.07万亩、交易所得132.70亿元,走对了“以城带乡、以工促农、统筹城乡发展”的路子,实现了多方共赢。

省自然资源厅有关负责人还指出,广东后备耕地尤其是水田严重匮乏。为落实国家关于耕地占补平衡的新要求,确保重大项目顺利建设,按照广东省政府4年垦造水田30万亩的决策部署,自2017年开始,省自然资源厅开创性推进全省垦造水田工作,省级承担垦造水田的全部费用,垦造水田指标由省、市、县三级按5∶1∶4比例分配。省级指标由省统一调配使用和转让交易,指标交易所得全部上缴省财政,扣除垦造水田成本等费用后,原则上用于农业农村建设。

政府垦了水田,暖了百姓心田。3年来,广东全省累计完成垦造水田26.45万亩,既落实了国家耕地占补平衡的新要求,在全国率先还清了报国家审批项目耕地占补平衡历史欠账,又保障了正在推进的102个重大建设项目水田占补平衡需要,还通过水田指标交易为全省乡村振兴和脱贫攻坚筹集了174.31亿元,打通了绿水青山向金山银山的转换通道。

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东莞市厚街镇楷模家居“工改工”项目

推行点状供地政策,农村新产业新业态用地有保障

“以前大多是块状供地,但休闲农业、乡村旅游不太可能拿大面积土地去做规模化开发,因为用地成本太高。最新出台的点状供地政策,很好地解决了我们的用地难题。”广州从化西和小镇某旅游企业负责人姜日成对点状供地政策赞不绝口。

在风景优美的西和小镇,乡村休闲旅游是当地最主要的产业动力。旅游开发需要的配套用地分散且面积小,企业拿不到合适的用地,一直是制约当地旅游开发的短板。

笔者了解到,现行块状供地模式已无法较好地满足乡村产业零星、分散用地需求。同时,用地规模指标紧缺与土地利用粗放浪费现象并存。

为解决乡村产业发展的这一普遍难题,2019年底,广东省自然资源厅印发《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》,出台六大措施进一步完善乡村产业用地保障政策体系,为乡村产业破解用地难题洒下了“及时雨”。

《通知》通过规划、用地、供地、登记、监管全流程的制度创新,切实增强农村新产业新业态用地保障。所创新的政策,包括允许选址在城市(镇)总体规划确定的建设用地范围外,且村庄规划未覆盖的农村点状供地项目,可依据县级以上自然资源主管部门批准的项目选址论证报告出具规划条件。允许根据实际用地需求按征转合一、征转分离、不征不转进行分类审批管理。通过明确点状供地项目可按规定合理设定供地前置条件,带项目实施方案供应土地,实行“农业+”混合供地创新土地供应方式。同时,创新登记发证模式,明确点状供地项目可将多宗地整体打包,一次性申请不动产登记。此外,明确建立点状供地项目的多部门联合立项审查机制,按照“谁提出、谁监管”的原则实行全要素、全过程的动态联合监管以及联合竣工验收。

提速用地审批30%以上,土地资源供给效率有效提升

值得关注的是,在通过一系列举措破解用地贵、用地难问题的同时,近年来,广东省自然资源厅通过深化审批制度“放管服”改革,着力写好“放”“合”“保”三篇文章,全力优化营商环境。

“放”是指委托下放用地审批省级行政职权。广东在全国率先将省管权限用地审批职权调整给各地级以上市实施,用地审批效率总体提速30%以上。

“合”则是推进规划用地“四合一”改革。按照减资料、减时间、减环节、提效率思路,大力推进工程建设项目审批制度改革,在全国率先实施规划用地“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革,办理时间由通常的60天缩短为最快10天;率先探索用地用海用林“一体化”审批,将过去的“分别收件、分别办理、分别出文”改为现在的“统一收件、统筹审核、统一出文”,助力重大工程项目建设快立项、快上马、快验收。

“保”是指实行“四个一”服务保障模式。广东省自然资源厅对118个国家和省重大项目建立清单,对湛江巴斯夫、惠州埃克森美孚等12个特别重大项目采用“一个项目、一名分管领导、一个专班、一跟到底”的“四个一”服务保障模式,开辟用地用海用林全流程审批“绿色通道”,加快推动重大项目落地建设。为确保“放管服”改革实施后,地方能“接得住、管得好、不出事”,由厅领导和业务处室领导带队分别赴全省21个地级以上市、122个县(市、区)和14个管委会开展政策宣讲指导,得到了各地普遍赞赏。

改革优化了营商环境,加快了广湛高铁、梅汕客专铁路、国家级省级天然气管网规划用地项目等一批重大战略项目落地速度,相关企业纷纷表示:“改革直接减少了企业负担,让企业感受到了政策对企业实实在在的支持。”中国铁路广州公司还给广东省自然资源厅专门发来了感谢信。

“省自然资源厅本身就是改革的产物,因改革而生,因改革而兴。”广东省自然资源厅有关负责人表示。

未来,广东省自然资源厅将突出系统集成,强化统筹谋划,多推创造型引领型改革,实现土地开发利用的质量变革、效率变革、动力变革,确保保障服务全省高质量发展的脚步不停歇,自然资源领域的创新改革不停步。

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关键词: 全国土地日
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