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三十年创新发展 新时代大有可为

2020-07-01 11:43:48    来源: 中国自然资源报    作者:焦思颖

“节约集约用地 严守耕地红线”是一个老话题。老话题里有哪些新内涵?6月24日,在第30个全国土地日专家座谈会上,来自全国各地的专家学者通过“线上”和“线下”相结合的方式,齐聚一堂,共同探讨着土地管理的“变”与“不变”。

“节约集约用地 严守耕地红线,这是一个老话题了。”当中国工程院院士郭仁忠教授看到第30个全国土地日的主题时,他专门做了一番功课。

郭仁忠查了1986年出台的第一版《土地管理法》和1998年修订的《土地管理法》,两者都提出禁止乱占耕地和滥用土地的行为。1998年修订的《土地管理法》,特别指出要十分珍惜和合理利用土地。“同样的主题,几十年都没变,足见老一辈土地管理者和开拓者对我国土地国情研判之准确,令人肃然起敬。”

北京大学副校长王仰麟也对全国土地日30年主题进行了统计,他发现直接涉及“节约”“集约”关键词的共有15次,第一个十年出现2次,第二个十年出现5次,第三个十年出现8次。他认为,不断重复的事情最重要,足见我国对节约集约用地的重视。

“这虽然是一个老话题,但还没有过时,因为我国国情没有发生改变,土地没办法增加,人口也不可能减少,这将会是一个常态化、持续性的话题,有可能是中国土地永恒的话题。”郭仁忠说。

土地与粮食安全

1957年出生的中国农业大学教授张凤荣,对粮食与土地的关系有着深刻的体会。

“我出生两年后,就赶上了三年自然灾害,上大学之前一直处于半饥半饱的状态,粮食与土地之于我们有着切身的感受。改革开放后,土地制度改革,特别是家庭联产承包责任制,释放了劳动者积极性。同时,优良化肥的使用,使我国粮食产量不断增长,解决了温饱问题,相当一部分人的膳食营养水平达到了世界平均水平以上。”张凤荣说。

粮食安全是最基础的安全之一,而土地正是粮食安全的基石。张凤荣话锋一转,谈起了新冠肺炎疫情暴发给我国粮食安全敲响的警钟。受疫情影响,国际粮食价格有所上涨,部分国家开始限制或禁止粮食出口。尽管这些国家的外部粮食供应变化整体对我国的影响甚微,但其引发的不确定性风险值得引起人们对粮食安全的高度警惕。

中国人民大学教授严金明认为,面对疫情,中国粮食始终供应充足,稻谷和小麦两大口粮的库存足够全国消费一年以上。这是长期坚持耕地保护和保障粮食安全的结果,有效保障了国家在战“疫”中,能够做到手中有粮、心中不慌,以不变应万变。因此,未来应当进一步强化耕地保护和粮食安全底线,确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。

怎样才能通过耕地保护来筑牢粮食安全底线?严金明认为,应以“粮食安全之治”铸牢“底线保障”。“未来首先应进一步严守耕地与永久基本农田红线,从严监管各类形式建设占用耕地特别是优质耕地。尤其需要建立林地和农田的动态统筹管理机制,防止生态建设过度占用永久基本农田。其次,要进一步完善耕地占补平衡责任落实机制,通过完善永久基本农田管理、补充耕地质量验收、耕地质量调查监测等各项制度,严格落实‘占一补一、占优补优、占水田补水田’要求,其中应尤为重视跨省占补平衡,审慎兼顾公平与效率,确保实现耕地资源的优化配置。此外,还要进一步营造耕地保护氛围,建立耕地保护共同责任机制,强化多主体耕地保护意识。压实地方政府耕地保护的主体责任,确保农民成为耕地保护的参与者、决策者和监督者;同时,健全耕地保护补偿激励机制和惩罚问责机制,探索资金补贴、建设用地指标奖励和其他资源扶持等多元补偿激励举措,以激发耕地保护者的热情,同步实施严格的耕地保护惩罚问责制,将耕地保护纳入地方政府年度工作考评和领导干部离任审计。”

“碗里要装中国人的粮食,要把米袋子系在自己的腰上,什么时候都不为过。”张凤荣说。

土地与自然生态

“近一段时期,我们发现生态与土地之间可能存在一定的矛盾,如何协调生态安全与土地安全的关系,需要我们重视。”南京大学教授黄贤金提出了他所关注的问题。

生态与土地有哪些冲突?张凤荣举了一个例子:“任何粮食增产都需要投入,近年来,我们使用肥料和农业技术促进粮食增产,而高肥高水将会带来水污染,水体富营养化导致水缺氧、鱼翻白。所以单项追求增产,可能会增加污染环境的压力,破坏生态平衡。”

黄贤金认为,生态安全与土地安全的冲突表现在两个方面:一方面是数量空间上的冲突,耕地后备资源面积的不断扩大,在空间上必然与生态空间发生一些相关的冲突;另一方面是质量空间的冲突,土地用水、用肥、排放等,必然带来一定的环境污染问题,也使得耕地空间和生态空间存在冲突。“从这个角度,我们需要考虑土地安全和生态安全的两个底线,需要促进它们更好地在空间和数量上的协同。”

如何协同?黄贤金认为,最重要的是要构建土地安全和生态安全互为系统的机制。当粮食安全问题比较突出,耕地安全面临更大挑战的时候,就需要把一些可以发挥耕地作用的边际生态用地,或者生态空间考虑进来。从这个角度说,我们不但要做城市可出让土地的储备,也要考虑建立后备耕地储备的机制,短期内(几个月或一两年内)使得耕地的功能能够得到快速的提升和恢复耕地的储备机制,作为耕地保护,尤其是严守耕地红线重要的战略安排。

张凤荣则认为,下一步不仅要建设高标准农田,而且要进行中低产田的改造。“中低产田改造不仅能提高粮食产能,而且可以保护生态。改造中低产田可以防止水土流失,防止沙化。如旱区坡改梯水土保持好了,粮食增产了,就不再需要开垦未利用地。建设成高产稳产的农田,这样可以退耕部分有严重生态风险的,如25度以上坡耕地,还有一些不能规模化生产的弃耕土地。通过高标准农田建设和中低产田改造,可以共同筑起粮食生产的基础。”

“未来,要大力推进高标准农田建设,深入实施‘数量、质量、生态、人文、景观’五位一体综合整治。通过生态冲沟、生态田土坎、生态水塘以及生态廊道等生态化工程设计的综合运用,加强农业面源污染治理,建立节水生态农业体系,打造生态良田。”黄贤金说。

土地与良法善治

全国土地日30年了,在这个节点上,中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任刘彦随认为,应该谋划到2035年,我们对于土地的前景蓝图是什么?耕地保护,长期保护什么?依靠什么来保护?依靠法律、政令,还是依赖市场和耕地所有者?

天津大学法学院院长孙佑海从法律的角度进行了剖析,他认为,两部新法律将土地管理工作引入新的形势,一是新修订的《土地管理法》,二是刚通过的《民法典》。“研究怎样运用这两部法律,进一步强化节约集约用地、严守耕地红线,意义十分重大。”

新《土地管理法》为土地管理带来了一系列突破,如破除了集体经营性建设用地入市的障碍,改革了土地征收制度,完善了农村宅基地制度,为“多规合一”改革预留法律空间;实行最严格的耕地保护制度,将基本农田提升为永久保护农田,合理划分中央和地方的土地审批权限,土地督察制度正式入法等。而《民法典》之于土地的意义则在于,在总则中将绿色原则确定为民事活动的基本原则,为促进节约集约用地,进一步筑牢节约资源、保护资源的理念确立了原则;贯彻中央关于完善产权保护制度、依法保护产权的要求,完善了土地管理的体系,明确规定宪法规定的自然资源所有权不能动摇。将《物权法》和《不动产登记暂行条例》有关内容整合写入《民法典》,进一步聚焦了产权人合法权利的保护。将建设用地使用权、探矿权、采矿权等内容写入《民法典》,完善农村集体产权保护制度。这些都是重大的制度完善,要做好贯彻落实。

孙佑海认为,在法律层面,今后要依据《土地管理法》,做好《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》的制定工作。自然资源主管部门在行使公权过程中一定要牢固树立以人民为中心的发展思想,严格执行《民法典》各种制度,准确把握政府和社会、政府和市场的关系,在土地、矿产、海域、海岛等自然资源出让监管和行政执法等工作中,平等保护各类自然资源主体合法权益,全面实现自然资源领域良法善治。

郭仁忠则从经济层面寄语土地管理创新:“在供给侧,做好土地的管理,首先应该做技术创新,充分利用现在的数字化技术、智能化技术、在线远程技术等。其次,制度创新,国土空间规划就是大的制度创新,我国在土地管理方面的制度创新还有很大的空间。此外,还应该强调执法,法律再好不能实施是没有效用的。最后,我们还需要土地本身提质提效,创新土地利用方式。例如,从二维利用土地到三维利用土地,相关法律法规和标准规范也应该跟上。在需求侧,则要引导或鼓励转变增长方式,产业升级。我相信需求的改革创新会减少我们供给侧的压力,两方面共同努力,相向而行,使我们能够达到严守耕地红线、节约集约用地的目标。”

“当前,城乡发展、乡村振兴都是世界各国现代化建设进程中的重大战略主题。如何科学审视和创新推进耕地保护与节约集约用地,统筹土地管理的法理性、土地科技创新的学理性,以及资源保护和民生保障的合理性,面临着多重考验,多管齐下才能取得好的效果。”刘彦随说。

对此,他提出了“54321”范式:“5”是指现代耕地的多重要素,全要素耕地保护应该将耕地的数量、质量、生态,以及时间和空间属性“五位一体”进行保护。“4”是指耕地保护的四大功能,要强化生产、生态、生活和文化功能。“3”是指土地的资源性、资产性、资本性,如何推进“三资”的置换和合理的优化配置,是需要考量的因素。“2”是指要明晰两类土地供给:一是征地,要考虑耕地的非农化,以及实施合理科学推进占补平衡的政策;二是流转,在推进耕地规模化经营的同时,要防止非粮化,保障粮食安全。“1”是指耕地保护的底线思维是一条红线,坚守18亿亩耕地红线。“从民生意义上讲,最严格的耕地保护政策,如何转化为最有效的耕地保用机制,从保护转向保用,恐怕是最具挑战性的制度安排和政策设计。”他说。

“进入新时代,土地的价值已经远远超越了当年的经济发展的范畴,土地相关思维也应该发生新的变化。在新的发展背景下,土地价值是广义的,应该有自然生态、社会和谐、文化传承、国家粮食安全等方面的多重考量。这些都需要我们新的思考,需要一代又一代的土地人闯出新的天地。”郭仁忠说。

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