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以人的需求为导向塑造高品质空间

2020-12-03 10:15:32    来源: 中国自然资源报    作者:王新军 李涛 张小勇 吕浩

“城市是人民的城市,人民城市为人民。”《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》)在城市、城市设计、社区三个层面上助力实现“人民城市为人民”的理念。

在城市全局层面,《指南》充分考虑了空间规划的政策性,提出坚持体现市级总规的公共政策属性,确保规划能用、管用、好用,为居民营造健康、舒适、便利的人居环境。在城市设计层面,《指南》体现了空间规划的品质性,提出将城市设计贯穿规划全过程,优化空间形态,凸显本地特色优势,提升国土空间的品质和价值。在社区层面,《指南》充分考虑了空间规划的服务性,提出完善社区生活圈,建设全年龄友好健康城市,以社区生活圈为单元补齐公共服务短板。

解决城市治理中的现实问题,是规划的责任与使命

“人民城市为人民”,是新时代指导我国城市建设和治理现代化的重要理念。当前,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,城市建设需要切实为人民解决城乡发展中存在的不平衡、不充分等问题。解决这些问题,需要依靠治理体系和治理能力现代化,特别是推动城市现代化治理改革。规划的过程就是社会治理的过程。全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,为人民解决城市建设与治理中的现实问题,是当前规划界的历史责任与使命。

在上述背景下,国土空间规划治理体系迫切需要与“人民城市为人民”重要理念相衔接。《指南》作为国土空间规划治理体系的重要指导文件,应运而生。《指南》强调了市级国土空间总体规划的战略引领、底线管控作用,从总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同、审查要求等方面,提出了市级国土空间总体规划编制的原则性、导向性要求。

城市全局层面

体现空间规划的政策性

《指南》在城市全局层面突显了市级国土空间总体规划的公共政策属性。《指南》强调要坚持以人民为中心、坚持底线思维、坚持一切从实际出发,做好陆海统筹、区域协同、城乡融合等,充分体现了要在城市全局把握“人民城市为人民”的理念。

城市是生命体、有机体,规划工作应该认真倾听市民的实际需求和权利诉求,围绕“人民城市为人民”理念,满足人民群众的利益诉求和参与社会治理的意愿,增强市民的获得感、幸福感。

以国土空间规划指导城市建设,最终目的是实现广大人民群众对美好生活的向往。市级国土空间总体规划工作要有目标、有量化指标,更要有具体行动;要“能落地、可实施、管得住”,在把控城市发展格局、引导城市发展方向的基础上,把眼光放到更细微之处。《指南》体现了“人民城市为人民”,重点关注了城市环境卫生、教育医疗、健康养老等热点问题,全面完善公共空间和公共服务功能,加强基础设施规划与建设管理,结合最新技术成果优化城市安全管理系统与便民设施系统,分区分级地提出规划布局与建设标准,优化结构、合理分布,做到补短板、提品质,从而切实为居民营造健康、舒适、便利的人居环境。同时,《指南》有利于全面做好城市整体历史文化、民俗特色的保护与传承,关注居民的精神需求,提升城市的文化气质与居民的归属感,打造人性化城市、人文化气息和人情味生活。

在城市全局层面上,市级国土空间规划应以共建为根本动力,以共治为重要方式,以共享为最终目的,实现人人参与、人人治理、人人享有,引导城市发展为宜业、宜居、宜乐、宜游的现代化生活空间,成为实现“人民城市为人民”重要理念的关键环节。

城市设计层面

体现空间规划的品质性

《指南》强调城市设计的重要作用,体现了空间规划对品质性的重视。

城市规划和设计的最终落脚点都是指导城市建设,而现阶段城市建设中出现的“千城一面”“宽马路、大广场”等问题,正是“城市建设依靠谁、城市发展为了谁”的问题上出现迷失造成的。城市在快速发展过程中处处充斥着面貌雷同的工业化产品,缺乏精心雕琢的工匠作品。为提升城市的空间品质,《指南》结合“人民城市为人民”的重要理念,明确提出在市级国土空间规划中开展总体城市设计研究,这从根本上解决了原有城市设计在规划管控层面缺乏法理性的问题。

城市设计既是技术,也是艺术,同时还具备科学和人文的双重特征。一方面,在品质性的提升上,城市设计是一种技术,具有科学特征。如何使城市设计跳出以往“就城区论城区”的窠臼,拓展城市设计的外延和范围,将各类自然元素纳入其中,真正系统性、科学性地实现“市域城市设计”,是在技术层面需要重点关注的问题。《指南》明确提出,将“共谋、共建、共享、共治”的理念贯穿于规划工作的全过程,同时还指出,城市设计是一种技术手段,将其与大数据、人工智能等共同作为规划方案的重要辅助支撑。《指南》要求协调城镇乡村与山水林田湖草海等自然环境的布局关系,塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态,体现了城市设计的技术特征。

另一方面,城市设计又是一种艺术,具有人文特征,而空间品质最主要的衡量标准之一就是艺术性。《指南》关注了自然与历史文化遗产保护,重视本地自然和人文禀赋,并基于这些本土要素,对城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序控制引导方案进行研究,有利于提升国土空间的舒适性、艺术性以及品质和价值。针对乡村空间艺术性,《指南》还特别指出,要对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态的管控要求,在营造田园风光的同时,注重体现地域特色,重视发挥田野的生态、景观和空间间隔作用。

社区层面

体现空间规划的服务性

在与人民生活最密切相关、最能体现“人民城市为人民”的社区层面,《指南》从四个方面集中体现了空间规划“为人民服务”的服务性。

完善公共空间和公共服务功能,注重“生活圈体系”。《指南》提出城乡生活圈体系包括都市生活圈、城镇生活圈、社区生活圈,其中,在完善城乡服务功能方面,作为基本单元的是社区生活圈。社区生活圈也是落实“人民城市为人民”服务设施体系的基本空间载体。

聚焦公共服务使用需求结构,注重“以人定服务”。《指南》提出“实际服务管理人口”的概念,这提醒我们,对于一些特大城市、风景旅游城市等人口流动性强的城市,还要考虑实际服务管理人口,将因出差、旅游、就医等短期停留城市且需要享有城市公共服务的非常住人口,纳入到城市实际服务管理人口范畴,综合考虑住房和教育、医疗卫生、体育休闲等公共服务的数量,并根据城市人口的实际特征,提出公共服务体系的布局和相应的配套标准。

关注人口结构的发展趋势,注重照顾“全年龄”。针对一些城市目前和未来老龄化、少子化等人口结构变化的趋势,《指南》在公共服务设施配置方面除了考虑人口规模因素,还关注了人口结构因素,重点提出了康养、医疗等服务设施和公共开敞空间的配置要求,建设全年龄友好的健康城市。

在设施总量满足的基础上,注重设施的品质提升。《指南》将促进人、城、产、交通一体化发展作为重要导向,提出要建设功能复合的产业社区,促进产城融合、职住平衡;体现“小街区、密路网”的理念,重视增加公园、绿地和广场,关注了“口袋公园”等微空间,有助于提高公共活动空间的均好性和可达性。

(作者单位:复旦大学环境科学与工程系,上海复旦规划建筑设计研究院)

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关键词: 空间规划
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