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广州市白云区:整村推进 规则指引

2020-12-23 14:58:58    来源: 中国自然资源报    作者:吴春岐 魏昌鹏 于明明

白云区位于广州市中北部,行政区划面积约795平方公里,下辖4个镇、20个街道,共有373个社区、166个行政村。2019年5月31日,广东省自然资源厅下发《关于开展房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记试点工作的通知》,白云区被选取为7个试点区域之一。

针对既有远郊的农村、也有近郊的城中村,以及农地农房建设情况复杂、历史遗留问题多的实际,白云区在试点中坚持以“坚持合法灵活有效,充分保障农民权益,解决历史遗留问题”为原则,以“地籍造册—登记发证”为工作思路,以整村推进为工作路线,力求“矛盾不上交、就地解决;服务不缺位,应登尽登”,确保试点工作落实到位。

以充分筹备夯实登记基础

试点工作之初,白云区组织调研团队前往鹤山市、广州市增城区等地交流学习,借鉴其先进工作经验。同时,在部分镇(街道)调研了解宅基地管理现状及其未来的管理需求。

为了夯实登记基础,白云区建立了全区房地一体确权登记初始数据库。具体做法为:以农村地籍调查成果数据为基础,将宅基地使用证档案数据与农村地籍调查成果中的权利人和证号信息进行匹配分析,实现档案数据上图落宗;按照档案数据和农调数据的匹配情况,设定匹配原则(三大类、十小类),将所有宅基地使用证分为匹配、需进一步核实和不匹配三大类。该初始数据库集成了农调数据、宅基地档案数据、匹配结果和公安的“四标四实”数据,可以高效地进行数据查询和数据管理,通过设定条件可以快速选出各种类型的宗地信息,也可以快速找到对应的空间位置,为外业调查提供了扎实的数据基础。

近年来,落户白云区的重点项目约400个。考虑到既要完农村成房地一体登记试点工作,又要保障重点项目的顺利推进,广州市规划和自然资源局白云区分局(以下简称“白云区分局”)向相关部门收集区内重点征拆项目范围、“还绿于民”等专项整治范围、城市更新改造范围等,并进行重点标识,为登记决策提供辅助、为有关重点项目保驾护航,做到试点工作与重点项目保障两不误。

以试点先行探索实践经验

白云区地处城乡接合部,农村住房情况较为复杂,为进一步摸索工作经验,白云区分局组织调查队伍,在15个试点村先行开展地籍调查工作。试点村中既有远郊的钟落潭镇米岗村,又有近郊的云城街萧岗村;既有宅基地约3000宗的凤和村,又有宅基地约600宗的聚龙村,因而形成了较为系统成熟的试点经验。在试点工作形成统一作业标准和模板的基础上,全区地籍调查工作顺利铺开。

一是实行“地籍造册—登记发证”两步走。第一步,按不动产登记的标准和程序,全覆盖开展区内宅基地和集体建设用地地籍调查工作,形成全区农村宅基地和集体建设用地地籍管理数据库,包括将历史宅基地使用证全面落宗、落图、梳理清楚。第二步,对符合登记发证条件的农村宅基地、集体建设用地及其地上永久性存续的、结构完整的农村主要房屋进行登记;对不符合登记发证条件的,进行地籍调查成果入库。

二是采用整村推进的工作模式。试点探索发现,整村推进地籍调查的工作效果最佳。首先,统一召集村社干部开展房地一体确权登记宣讲动员会议,宣传效果较好。其次,集中在村委收集地籍调查资料,效率较高。再次,逐村按经济社(片区)开展房屋测量,利于加快工作进程。最后,地籍调查成果整村进行公示,邻边界址清晰明了。

以规则指引解决历史遗留问题

在试点过程中,白云区充分梳理国家、省、市历年来相关法律法规以及白云区的建房管理规定和审批管理演变历程,结合最新政策文件要求以及工作实际,形成了《广州市白云区关于加快推进“房地一体”农村宅基地和集体建设用地确权登记工作的若干意见》《广州市白云区“房地一体”农村宅基地和集体建设用地确权登记实施细则》等文件,为后续开展工作提供了有力保障。

上述文件以符合上级政策和原则为基础,针对长期以来存在的宅基地超面积问题,明确相应的宅基地用地面积、建筑面积的登记标准;针对存在比较普遍的一户多宅、多户一宅等问题,明确了分类别的解决方案;针对历史取得的宅基地使用证、集体建设用地使用权的确权登记等问题,明确了不同的处理意见。同时,相关具体发证规则基本解决了农民的办证诉求,保障了农民宅基地和农房的基本权益;通过用地面积的限定,有效防止集体土地上商品住房借机合法化;通过身份证的登记,避免了新的一户多宅情况;通过全覆盖地籍调查,形成全区宅基地地籍调查数据库,强化农村土地管理。

按照文件要求,整村完成房地一体地籍调查造册工作后,对已颁发不动产证书的原宅基地证进行注销,对该村有宅基地证档案但本次地籍调查中未出现的宅基地证进行公告注销,并及时清理白云区历史宅基地证档案,为下一步强化宅基地管理奠定基础。

以便民服务保障工作顺利开展

为了保障工作顺利开展,白云区推出了一系列便民服务措施。一是坚持办证上门服务工作理念,地籍调查队伍协助村民准备办证材料并交到登记机构,通过审核后,村民现场确认身份、提交旧证、取得不动产权证书。一次办结为农民节省了办证的时间,切实减轻了农民负担。二是组建政策宣讲队伍,提供政策解答。白云区宅基地数量大,历史问题复杂,确权登记工作涉及农民切身权益,为避免引起信访等社会不稳定因素,白云区分局组建专业队伍,经统一培训后驻扎到各镇(街道),专门为村民答疑解惑,避免将矛盾集中在区一级,从基层消除群众疑虑,化解矛盾,降低信访维稳压力。

此外,白云区还创新开展法律队伍下乡服务,发展新时代“枫桥经验”。白云区分局联合区司法局,邀请有意愿的律师事务所进村开展法律服务,方便群众进行法律咨询和办理相关法律文书,鼓励群众通过规范的法律文件、固定家庭内部财产的分配方式,避免家庭内部矛盾激化上升为群众与政府间的矛盾。对此,各镇(街道)、村社以实际行动积极响应。如钟落潭镇创新提出指导有意愿的村委作为第三方,调解见证部分村内宅基地权利人转移的情形,并自愿承担相应的法律风险、责任和后果。石井街庆丰村主动出资邀请律师事务所到村内驻点,为村民提供法律服务,化解矛盾纠纷。

未来,白云区将加快推进农村不动产登记数据库建设,实现确权登记发证工作更加便民化、规范化,推进数据成果在农村管理和各项改革中的互联共享。

(作者单位:北京城市学院众城智库,广州市规划和自然资源局白云区分局)

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