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优化国土空间布局 赋能山水工业柳州

2020-12-25 14:02:58    来源: 中国自然资源报    作者:张莹 欧君

广西壮族自治区柳州市是全国唯一集全域空间规划、城市总体规划和土地利用总体规划“三规”试点于一身的城市。近年来,在国土空间规划编制规程、技术标准等尚未出台的情况下,柳州市自然资源和规划局积极探索,大胆实践,勇于在国土空间规划编制工作中先行先试,走出了一条具有柳州特色的规划体系建设之路,为助力全市高质量发展、赋能山水工业柳州夯实了基础,提供了规划保障。柳州市国土空间规划编制相关经验做法多次在全区或全国推广,探索实践成果获得广西社会科学优秀成果奖,并形成专题系列成果文集。

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柳州城区图

做好“三规”试点,在国土空间规划编制上先行先试

国土空间是国民生存的场所和环境,也是经济社会活动的载体,城市发展、乡村振兴,都需规划先行、精准施策。党的十九届五中全会从可持续发展和全局视野出发,提出了“要构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化”的要求,为优化经济、社会、人口与环境等各种要素的配置,提供了根本遵循和科学指南。

一直以来,柳州市始终坚定不移贯彻落实党中央、国务院重要部署。市委、市政府将编好用好管好国土空间规划作为一项重大政治任务,作为谋划和推动全市高质量发展的重大举措,摆在突出的位置高位推进。在自然资源部、广西自然资源厅指导支持下,柳州市先后被列为全域空间规划、城市总体规划和土地利用总体规划的试点,是全国唯一集“三规”试点于一身的城市。

立足于国土空间规划改革的时代要求和地方实践需要,柳州市自然资源和规划局用好用活政策,将规划试点统一结转到国土空间规划编制探索上来,把国土空间规划工作作为深入实施“实业兴市,开放强柳”战略、全力推进“三大建设”、推动高质量发展的具体行动。在规划中,该局将山水林田湖草湿地等生态基底作为限制控制的因素,正向引导城市发展合理避让生态保护红线和永久基本农田,少占优质耕地,完善“一主三新”中心城区发展框架,努力形成以中心城区为核心、跨区域协同发展、分工合理层次清晰的“一核三轴三区”的市域城乡空间格局。

基于生态环境敏感性分析、生态网络格局构建等技术方法,规划明确,统筹制定全地域、全流域、全要素的综合整治与生态修复措施,针对矿山地质灾害、土壤污染、水土流失、石漠化等问题提出综合整治与生态修复的重点工程和行动计划,形成“一核一轴、五区六廊”的国土综合整治与生态修复总体格局,构建全域国土综合整治与生态修复的框架体系。随着《柳州市建立国土空间规划体系并监督实施的工作方案》出台实施,该市全面构建国土空间规划体系的顶层设计基本形成,形成了“一套文本、二十专题、一张底图、一个平台、若干文件”的成果体系。

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柳州市三类空间布局图

发挥规划引领和资源统筹作用,提升城市品质内涵

在规划编制中,柳州市自然资源和规划局坚守初心使命,以满足人民对美好生活的向往作为根本出发点,坚持以人民为中心,塑造高品质国土空间。

一是留白增绿,预留更多开敞空间。通过规划有效管控,大力改善人居环境,为城市“留绿”,为后世“留荫”。作为一座西部工业城市,在财力并不宽裕情况下,柳州市长期注重为城市打造宜居环境。其中,规划将750亩地用于新建紫荆花公园、160亩地用于建设工业博物馆、市区黄金地段102亩地建街心公园等。在本次规划编制中,该局坚持“心中有民”,以牺牲政府短期收益换取城市可持续发展空间,让城市“脸上有光”,更让市民“心中有感”。

二是查漏补缺,完善公服基础设施规划布局。聚焦教育、交通、卫生、医疗、养老等民生公共设施短板,该局强化规划及资源服务,有序完善15分钟社区生活圈配套设施,构建全覆盖与均衡发展的“一主三副+多点+社区中心”多层级、均等化的公共服务设施体系,满足市民宜居宜业宜游宜学宜养等基本需求。针对柳州市常住人口大于户籍人口这一现状,该局创新采用“实有人口”进行规模预测,对公共服务设施和市政基础设施用地进行规划合理布局。

三是强化国土空间文化内涵。坚持城市与自然和谐共生的理念,基于独特的“三江四合,抱城如壶”的山水景观自然肌理,进一步优化 “显山露水”的城市独特风貌格局。在宏观层面,规划制定了“山水龙城,诗画柳州”的总体目标,确定了“一江抱城山水美卷,紫荆花园人间天堂”的城市风貌特色定位;在中观层面,确定了“百里柳江、百里画廊”风貌带、山水景观和历史文化名城等规划目标;在微观层面,对江水山峦、园林绿植、人文环境、民族风情等方面深入研究,助力打造“春花秋水民族风”的品牌形象。

四是强化底线管控,打造安全韧性城市。统筹水资源配置,增强城市发展弹性。践行“以水定城”理念,针对风险评估中市区将近突破用水总量控制指标的问题,通过增补鹿寨古偿河水库、融水落久水库两处水源地和新增中心城区3座主要供水厂,形成整体均衡和多水源保障的供水格局,实现区域供水“一张网”格局。维护城市安全,提高空间韧性。合理预留应对各类灾害及重大公共突发卫生事件的基本空间单元。坚持先地下后地上、地上地下相协调、平战结合与平灾结合并重的原则,构建符合喀斯特地貌特征的地上地下空间综合利用模式。一方面,充分结合喀斯特岩溶地貌特征,对地下空间采用了兼顾人防的平战结合开发模式,具有较好的经济和社会效益。另一方面,统筹以地下综合体为代表的各类地下公共服务设施、以综合管廊为代表的各类地下市政设施、以人防工程为代表的各类地下安全设施,构建低碳舒适、集约高效、多元包容、智慧创新的立体空间防护体系。加强雨洪管理,建设海绵城市。实施海绵城市建设分区管控策略,综合采取渗、滞、蓄、净、用、排等措施,加大降雨就地消纳和利用比重,降低城市内涝风险。结合国土空间“一张图”信息平台,采用“普查+汇交+评估”相结合形式,适时开展地下空间基础信息的调查和评估工作,进一步构建“总体规划—专项规划—详细规划”的地下空间规划体系,并同步建立“动态规划—政策保障—评估机制”的实施保障体系。

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拓展优化发展空间,注重高质量发展

围绕新一轮西部大开发、西部陆海新通道、珠江—西江经济带等国家重大战略,结合自治区“三大定位”建设,有效衔接国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局,按照自治区关于柳州市打造万亿工业强市,建设现代制造城的相关要求,该局结合柳州特色,在规划中确定了“国际通道的核心枢纽、战略支点的实业引擎、重要门户的开放高地、生态宜居的山水名城”四大战略定位,围绕高质量发展要求,制定了“优化总量、盘活存量,加大流量,用好增量、提高质量”的资源开发利用策略。

一是高效集聚利用规划要素、土地要素、行政要素,拓展优化发展空间。在双评价的基础上,正向引导城市发展,优化用地结构布局,合理避让生态保护红线和永久基本农田,少占优质耕地。例如,在原柳州汽车城用地布局中,东北面的用地占用了大量集中连片的优质耕地。本次规划结合城镇适宜性评价,引导新区往南面发展,解决了可持续发展问题。

二是通过国土空间规划引领绿色高质量发展。通过制定“优化总量、盘活存量,加大流量,用好增量、提高质量”的资源开发利用整体策略,引导国土空间开发利用向高质量、高效率、高品质发展。在规划中,该局综合运用增减挂钩、棚户区改造、旧城改造、整村推进等多元手段来提高用地效率,明确规划期末实现人均城镇用地规模缩减、工业用地产出强度翻番、GDP地耗明显下降的目标。

此外,为解决柳州工业围城问题,构建高品质山水宜居城市,打造集约高效的生产生活空间,该局在细化中心城区用地适宜性评价基础上,围绕产城融合,探索出了一条工业用地布局优化的路径:主城区通过盘活低效用地,工业企业“退城进园”进行腾笼换鸟,增加公共服务设施供给,提升城市品质;柳东新区通过构建现代化智能产业体系,发展汽车生产和研发、科技金融和会展文化服务等产业,并配套生活和文体设施,从单纯的工业区向综合性片区转变;北部生态新区通过构建生态屏障和特色城郊游憩区,发展以工业设计、科技教育培训等生态友好型产业为主导的绿色新区,形成柳州经济新引擎;柳江区通过加快智能制造转型,发展商贸、生活配套、物流等产业,以“互联网+工业”为重点加快新一代信息技术与制造业深度融合,推动产城融合发展。

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市民在参观规划展览

强化技术支撑,深度服务国土空间规划体系构建

围绕“可量化、可分析、可传导、可实施、可监督”要求,该局全面统筹规划、建设、管理三大环节,构建了“一库、一平台、三工具、六应用”为主要内容的系统体系框架。

一是形成“一张底图”。形成了以国土三调数据为基础的1000多个图层,覆盖城乡一体、陆水统筹、地上地下、自然和社会、二维和三维一体化,建立了全面翔实、准确权威的国土空间数据资源体系,形成覆盖全域、全要素的国土空间规划“一张底图”。

二是搭建“一张图”系统。围绕全域管控,全要素治理、全过程服务的整体思路,构建完成国土空间规划三维“一张图”实施监督信息系统。探索实践以数据驱动,开展空间要素的分析评价。以规划数字化传导,落实“一张图”实施管控。以技术赋能,实现动态规划监测评估。

三是探索构建市县共建共享机制。以三江县为试点,通过“提供平台、数据共享、应用定制、咨询服务”等方面支持,协调搭建了“一张图”县级节点。同时,建立数据资源共建共享机制,依托于“一张图”系统,搭建“多规合一”业务协同平台,助力工程项目审批制度改革,充分发挥国土空间基础数据的社会价值,形成了全市数据资源共建共享的良好局面。

通过一系列努力,柳州市在全国率先开展了国土空间规划编制先行先试,从实现高质量发展、高品质生活、高水平治理等角度出发,探索出了“多规合一、分级管控”的工作方法和实践经验;在全国率先建立了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并正式上线运行,实现了系统平台市县共建共享;在全国地市层面率先出台实施了建立国土空间规划体系并监督实施的制度文件,取得了重大规划成果。如今,随着规划引领的作用逐步体现,柳州市进一步坚持生态优先和“一张蓝图干到底”发展理念,着重解决增量空间紧缺、存量空间破碎、城市品质较低等制约高质量发展的问题,实现了从“酸雨之都”到“生态宜居山水名城”的完美蝶变。

下一步,柳州市将深入贯彻党的十九届五中全会精神,充分发挥国土空间规划的引领作用,切实打造“规划引领更突出、资源配置更精准、体系架构更科学、统筹管控更有力”自然资源管理新机制,提高自然资源保障高质量发展能力,为赋能山水工业柳州做出更大贡献。

(本版图片由柳州市自然资源和规划局提供)

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