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千年古都焕然一新

2021-03-23 14:18:04    来源: 中国自然资源报    作者:周楚军 段金平

不久前,北京市政府新闻办公室举行了“回顾‘十三五’,展望‘十四五’”系列新闻发布会——城市更新专场。据介绍,过去五年,党中央、国务院相继批复了北京城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规,构建了首都规划的“四梁八柱”,为首都高质量发展、高水平治理提出了高位指引。北京市上下深入践行首都发展、减量发展、创新发展、高质量发展、以人民为中心的发展理念,圆满完成了城市总体规划第一阶段的102项任务。

北京市规划和自然资源委员会有关负责人表示,北京城市发展实现了从集聚资源求增长向疏解功能谋发展的重大转变,成为全国第一个实现减量发展的城市。纵深推进、大力实施在减量发展背景下的城市更新行动,将成为“十四五”时期全市的重点工作之一。

全面部署:

为老城区增添新活力 

北京的城市更新是千年古都的城市更新,是落实新时代首都城市战略定位的城市更新,是减量背景下的城市更新,是满足人民美好生活需要的城市更新。五年来,市区两级协同并进,推动城市更新迈向聚焦基层、聚焦政策、聚焦实施的新阶段,取得了很多掷地有声的实效。

一方面,推动“保护性更新”,让老胡同重获吸引力。在持续推进老城整体保护的过程中,北京市按照老城不能再拆的要求,探索施行保护性修缮、恢复性修建、申请式退租等政策,并以应保尽保为目标、以更严格的措施、更常态化的制度深化历史文化街区,特别是老城平房区城市更新。与此同时,积极引导老胡同居民过上现代生活。例如:东城区的雨儿胡同,在自愿申请式腾退基础上,探索建筑、居民、文化的“共生院”模式,从街巷整治向街区更新转变;西城区菜市口西片区,在保障对保障的基础上,授予城市更新服务运营商“公房经营管理权”,实现了企业有收益、社区有改善。北京市不断推陈出新的更新政策为中轴线申遗、历史文化街区保护、重点文物腾退增添了新动力,为街巷环境整治提升、传统院落格局恢复注入了新活力,为擦亮历史文化名城名片赋予了新动能。

另一方面,推动“功能性更新”,让老工业用地变身创新空间。北京市坚持疏解非首都功能,通过拆除违法建设,疏解一般制造业企业、区域性物流基地和区域性专业市场,促进产业新旧动能转换和城市空间布局结构调整。例如:新首钢通过老工业用地盘活和建筑物、构筑物改造,植入奥运体育元素和创意文化功能,在实现产业升级和功能重组的同时,打造了新型的城市活力空间。

为支持工业用地转型升级,北京市还出台了《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》,引导废弃工厂变身为创意文化园,国企大院转型为人才长租公寓。在政策指导下,东城77文创园、西城天宁1号、海淀768产业园、丰台1897科创园等以工业遗产保护为特色,纷纷实现了华丽转身。

此外,推动“保障性更新”,在存量空间中见缝插针地补齐民生设施短板,让公共服务能力、基础设施效率、人居环境品质得到充分提升。例如:在京张铁路遗址公园改造中,连通了原9公里铁路沿线的绿地,直接服务周边26个社区、8个高校、31万居民,将分割城市生活的“城市灰色地带”变为市民喜爱的“绿色公共空间”。

注重细节:

微空间改造为群众带来幸福感 

除了温榆河、广阳谷森林公园、崇雍大街改造提升等大设施、大绿地、大线条的更新项目,北京市规划和自然资源委员推动的“小空间大生活——百姓身边的微空间改造行动计划”也受到了广泛好评。

该行动面向社会聘请责任规划师,拓展优化群众身边的微空间。目前,入驻全市15个县(区)的301个责任规划师团队已经成为城市更新中一支不可或缺的专业技术力量。它们以点带面,以线串联,开展了一系列以需求为导向的城市更新生动实践。由这些规划师团队打造的东四街道“一院一策”美丽院落改造、椿树街道1公里慢行系统、中关村众享荟口袋花园、百子湾路街角井点小微空间等一大批项目深受群众喜爱和欢迎。北京市规划和自然资源委员会有关负责人表示,“城市更新并不一定是高大上的,也可以是小而美的。这些项目可以说是小成本产生大效益,小空间带来大幸福。”

该负责人介绍,微空间改造不仅需要以责任规划师制度为抓手,精准把握社区居民更新改造需求,还要推动“社会性更新”,以社会参与、城市治理和共同行动为内涵去推动自下而上的城市更新。例如:劲松小区的改造从发放2380份调查问卷开始,按照居民急需的服务“菜单”,引入社会资本,利用闲置低效的存量空间资源开展更新改造,着力提升物业管理水平。在此过程中,街道社区党组织和相关部门互相合作,打通了规划、设计、施工、物业管理的全流程,探索形成了“党建引领、多元共治,民意导向、有机更新”的新模式。

展望未来:

实现人居环境和城市品质双提升 

“推进以人为核心的新型城镇化”和“实施城市更新行动”是“十四五”时期重要的国家战略,也是“十四五”时期北京落实城市总体规划第二阶段任务的重要内容,这需要充分动员政府、市场、社会力量形成综合规划和一致行动,由需求牵引推动供给侧改革,加强顶层制度设计。

北京市规划和自然资源委员会有关负责人表示,首先要通过完善以下两个层级的规划体系,有力有序建立“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架。一是坚持规划引领,统筹构建城市更新工作体系。以推动增量发展向存量更新转变为目标,组织编制城市更新专项规划,统筹“十四五”时期城市更新重点区域和核心区平房、老旧小区、老旧工业厂房、低效楼宇和低效园区等重点任务,通过加强分区分类规划引导,推动实现人居环境和城市品质的整体双提升。二是以推动局部试点更新向区域整体更新转变为目标,以控规编制中的规划街区为基本更新单元,以存量建筑为主要更新对象,组织编制存量更新街区控规,以更新街区单元集成更新政策和更新项目,通过实施城市更新行动计划,推动物质空间与城市治理的整体双提升。

其次,要突出需求导向,有效发挥城市更新各方主体作用。强化社区居民、产权单位在城市更新中的主体作用,建立“众智+众筹”社区公众参与平台,让社区群众共同查找身边问题、共同规划社区美好愿景。充分了解市民群众和市场主体在城市更新中的意愿需求,以需求侧牵引供给侧改革。坚持强化街区范围内产权权利人和市场投资人在城市更新中的主体地位,建立多元协商工作机制,充分反映市场参与城市更新的意愿需求,推动政府与市场携手共同发力推动城市更新。

再次,要强化政策推动,扎实推进重点领域深化改革。深入制定减量背景下的城市更新激励政策,统筹研究规划、土地、金融、财税、建设、经营、管理等方面的配套支持政策及配套标准规范,加快推出适用于北京实际的城市更新配套文件。在规划政策方面,要落实全生命周期管理理念,积极推动用地混合使用、建筑空间功能复合利用和功能合理转换,采取灵活的建筑规模鼓励政策。在土地政策方面,要积极推动土地租金年租制、五年过渡期政策并以作价出资和作价入股方式探索经营性设施所有权和经营权的分离,近期还将出台关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见,通过持续丰富政策工具,撬动和提高市场主体参与城市更新的主动性和积极性。

最后,要加强制度保障,加快推进城市更新项目落地。聚焦现有存量更新中的痛点难点,加强存量更新利用和利益分配机制的整体性制度重构。一方面,重点打通存量更新实施路径,重塑存量更新审批流程,并落实放管服要求,推动市级权力下放到区级,为社会资本参与城市更新创造便捷高效的营商环境。另一方面,重点建立城市更新推动保障机制,进一步完善责任规划师制度、责任建筑师负责制度,用专业力量服务城市更新,用设计创意提升城市品质和空间价值。此外,建立多部门联手的更新项目跟踪协调机制,面对存量更新工作中可能出现的各类新问题、新情况,各部门要主动作为,从主导者向推动者、服务者转变,为城市更新提供持续有力的服务保障。

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