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摸清资源底账 筑牢发展基础

2021-07-12 11:27:45    来源: 中国自然资源报    作者:郭琳娜

近年来,宁夏充分发挥省级统筹谋划、上下联动机制的作用,将试点经验充分运用到全区自然资源确权登记工作中,为实施“生态立区”战略、建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区奠定坚实基础。

坚持试点先行,探寻经验路径

2016年,宁夏被确定为自然资源统一确权登记试点区域之一,主要开展湿地和水流确权工作。2018年2月,试点任务完成,初步查清了全区2081个湿地登记单元内的林地、草原、荒地、滩涂等自然要素以及所有权和用益物权等权属信息。

2019年7月,自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》(以下简称《办法》),宁夏优先选取保护审批范围界线明确、自然资源种类较齐全、土地权属较清晰、生物多样性富集的青铜峡库区湿地自治区级自然保护区开展省级层面的确权登记试点项目。到2021年5月,已经完成地籍调查、数据库建设等登簿前主体性工作。

自然资源确权登记工作是支撑生态文明建设的重要基础,也是落实新发展理念的根本要求,更是对自然资源分类施策、有效保护和开发利用的重要前提,既要依据各类调查、测绘、管控等成果,也要支撑所有者权益行使、产权保障,服务自然资源的保护和监管。作为具有开创性的重大改革任务,自然资源确权登记工作在法理、逻辑和技术支撑方面都需要探索创新,而且自然资源、水利、环保等多个部门行业标准不一、规程差异较大。基于这一认识,宁夏将打破部门之间壁垒、发挥多部门团结协作、扭转单打独斗的局面作为关键。

在试点工作中,宁夏回族自治区自然资源厅联合各部门建立协作联动机制,成立工作组,按月汇总进度、定时学习培训,大胆探索,协商互动,多次召开会议共同商讨技术路线、实施步骤、部门分工、经费预算等内容;组织专业力量编制技术设计书,极大地融合了自然资源管理部门和登记机构基于行业管理和确权登记的内在需求,明确了登记单元内的全要素自然资源确权登记途径和方法,查清了登记单元范围内湿地、草原、荒地等自然资源的数量、质量、种类、分布等自然状况,所有权主体、所有权代表行使主体、代理行使主体和权利内容等权属状况,同时关联了不动产登记信息、生态保护红线、特殊保护规定、采矿权、取水权、排污许可信息等管制情况。同时,坚持政府统筹、部门联动,强化自然资源部门与其他部门的信息共享,更好地服务于自然资源确权登记和有效监管,探索出了一套可推广可复制的经验做法。

统筹安排部署,协同推进落实

2020年1月,《宁夏回族自治区自然资源统一确权登记总体工作方案》印发,宁夏成立自然资源统一确权登记工作领导小组,定期沟通协商解决重大问题,研究重大事项。同时明确,从2020年到2023年,基本完成全自治区重点区域自然资源统一确权登记,2023年以后,通过补充完善的方式逐步实现全自治区全覆盖。自治区所辖19个市、县(区)也相继印发当地总体工作方案,建立了相关部门和地方人民政府分工协作的工作机制。

按照统筹安排部署,宁夏的主要工作包括:配合自然资源部开展中央政府直接行使所有权的自然保护地、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区、石油天然气和贵重稀有矿产资源等自然资源和生态空间的确权登记工作;根据自治区政府代理行使所有权的资源清单,每年选择一批重要自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记;根据国家统一部署,开展已探明储量矿产资源统一确权登记工作。其中,2020年重点开展青铜峡库区湿地自然保护区、重点河湖自然资源确权登记,2021年重点开展自治区级自然保护地、森林等自然资源确权登记,2022年重点开展重要湿地、荒地自然资源确权登记,2023年重点开展草原、已探明储量矿产资源自然资源确权登记。

在工作落实过程中,自治区自然资源厅紧盯目标任务,倒排工期,加快推进工作,先后制定印发2020年和2021年的年度自然资源确权登记实施方案,完成了174.9平方公里的青铜峡库区湿地自然保护区、371条全自治区重点河流(包括湖泊)自然资源确权登记登簿前的工作,为开展约700平方公里的24个自治区级自然保护地确权登记工作提供了基本操作路径。

严格技术要求,确保成果质量

自然资源确权登记工作需要收集多个部门的数据,面临着种类繁杂、空间尺度不同、时效性不同等问题,且地籍调查实地判读难、类型多、面积大。为此,自治区自然资源厅坚持问题导向,严把技术要求,夯实产权基础,确保成果扎实有效。工作前期,先行收集整理重点区域自然资源状况,摸清自然资源底数,逐年列出工作计划;工作过程中,严格按照登记要求预划登记单元(自然保护地登记单元以整合优化成果进行预划,河湖登记单元以经过审核公告的管理范围为基础,避让与之交叉的城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线,有效减少登记单元范围内权属争议),具体分研究准备、权籍调查、数据入库审核、登簿发证、成果应用5个阶段,高质量开展自然资源统一确权登记。

为了统一技术要求和数据格式,精确开展分析调查,严格数据入库,自治区自然资源厅在项目准备阶段组织专业技术人员按照要求编制了技术设计书并完成评审,对工作人员进行培训,统一工作要求,明确工作任务、时间节点、职责分工、技术标准和技术路线。同时,收集整理相关资料,通过纸质图形资料的矢量化、数据格式转换、坐标系统转换等方式,把收集到的不同介质、不同格式、不同坐标系的资料统一转换成具有相同数据格式和坐标系的矢量数据,对它们进行叠加分析,编制出涵盖影像、地类图斑、权属界线、公共管制等要素的工作底图。在涉及协调登记单元的市县,逐村进行通告发布,广泛宣传告知社会。在地籍调查阶段,充分利用收集到的资料进行内业分析汇总,统计出自然资源的数量、质量等自然状况信息,提取分析形成权属调查图表,关联公共管制要求信息,采取实测、解析和图解相结合的方式进行实地补充调查,会同市县政府和相关部门进行权属、类型和公共管制情况的核实,按照自然资源统一确权登记的要求进行整理、上图,确保权属界线清晰明确。在数据入库审核阶段,严格按照自然资源确权登记数据库建设技术要求,检查数据成果是否准确有效、拓扑关系是否正确、要素属性和结构是否符合要求,建立地籍调查数据库和自然资源确权登记数据库,形成数据库、图件和文字报告成果,并会同相关市县、部门共同完成审核。

此外,自治区自然资源厅还创新开展三维立体登记,利用航空摄影技术,对青铜峡库区湿地自然保护区70平方公里的核心区域、重点区域进行了倾斜摄影测量,同时结合1∶2000基础地理信息数据三维场景成果,建立保护区实景三维模型,建设了自然资源实景三维信息展示系统,丰富了登记方法和内容,实现了自然资源地上、地表的直观浏览、查询、定位,更好地服务于自然资源资产管理。

下一步,宁夏将严格落实“健全自然资源资产产权制度和法律法规,加强自然资源调查评价监测和确权登记”的要求,保持“进”的恒心、“赶”的决心、“超”的雄心,分阶段全面铺开自治区自然资源统一确权登记工作。在进一步健全制度规范基础上,抓好重点工作落实,全面完成24个自治区级自然保护地确权登记工作。

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