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为高质量发展腾出新空间

2021-09-22 09:13:58    来源: 中国自然资源报    作者:

阅读提示:目前,全国10个城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点已基本完成,各试点城市在评价方法、成果应用等方面探索出了不少亮点。其中,河北省唐山市以“三调”为基础,统筹国土空间规划地类认定、不动产宗地信息等多项资料,按照不同用地类型确定了各类用地的集约和低效利用指标阈值,逐地块开展了低效用地可改造策略摸底调查,摸清了各类用地集约利用类型特征和分布规律,探索出了多种低效用地再开发模式,为做好低效用地再开发改造提供了经验。

目前,唐山城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作(以下简称“详细评价工作”)相关数据成果已应用于城市更新、存量工业用地再利用研究、城市用地优化布局以及低效用地再开发政策文件制定等,为唐山市经济社会高质量发展提供了有力支撑。

积极谋划,以需求确定详细评价工作目标

唐山市承担着京津城市功能拓展和产业转移、构筑京津东北部绿色屏障等重任。然而,作为一座依煤而建、由钢而兴的沿海重工业城市,唐山市也面临着资源枯竭、产能过剩、环境污染和产业转型升级等问题。如何挖潜存量建设用地资源,在实现高质量发展上寻求新突破,是唐山亟须研究的一项课题。

在详细评价工作开展的过程中,唐山市不仅重视微观层面的宗地评价,还高度重视中观功能区和宏观城市的建设用地差异化利用问题和土地集约利用策略。唐山市立足实际发展用地需求,确定了详细评价工作目标:一是摸清主要城市建设用地的利用状况,找出低效成因,提出“一地一策” 探索开展详细评价的特色经验;二是结合区域总体用地特征和发展功能定位,明确土地改造利用方向;三是在存量建设用地盘活再利用,支撑城市成片开发等方面进行深入探索。

为了高质量完成详细评价工作,河北省成立了省、市、区三级自然资源主管部门主要领导组成的工作小组,主要负责工作总体部署、经费及后勤保障、基础资料的协调等重大事项。唐山市制定了“政府组织、部门合作、专家指导、公众参与”的工作机制,在市自然资源和规划局设立工作领导办公室,抽调利用、评估中心、规划等相关处室业务骨干组成项目工作组,会同技术支撑单位,共同负责具体业务工作,为详细评价工作顺利开展提供强大的组织技术保障。

因地制宜,探索详细评价的“唐山经验”

唐山市遵循自然资源部详细评价技术指南的要求,结合实际,因地制宜,在工作底图制作、集约利用指标阈值确定、评价类型判定、中观功能区分析、数据成果等方面进行了探索和创新。

在绘制工作底图方面,唐山市综合确定了土地用途和边界。围绕“宗地用途确定、评价单元划定、建筑信息确定和外业补充调查”四大重点环节,在城镇地籍资料现实性不足的情形下,唐山市以“三调”为基础,统筹了0.15米正射影像、百度街景、不动产宗地信息等多项资料。在此基础上,经内业宗地信息分割归并处理,唐山市补划了6350个自然幢,外业实地进行285个调查区10695个图斑调查后,最终确定了9133个评价单元,圆满完成了工作底图。

为了细化评价指标阈值,唐山市对比研究了国家、河北省和唐山市有关建设用地利用技术标准,综合分析评价了工作地域自身现状特点和发展规划要求,按不同住宅类型、商服用地二级类、高新区内外的行业类型和具体教育用地类型等确定了各类用地的集约和低效利用指标阈值。

为了准确判定评价类型,唐山市在按照控规用途判定各用途规划符合性的基础上,进一步分析了产业导向符合性、建设强度和利用效益的判定结果,同时还分析了部分控规用途的不合理性。该市尽量使规划用途一致性判定具有灵活性。同时,鉴于正在实施开发改造的宗地现状利用特征,并未归入任一集约类型,将其单独列出、单列分析。

在中观功能区分析方面,唐山市立足中心城区各片区现行控制性规划涉及的总体空间结构和特色风貌,综合分析了工作地域评价地类现状利用特征和近期发展建设规划。结合城市道路、河流等明显地物界线,唐山市将本次详细评价划分为六大功能区,并对居住、商业和工业等主要功能区进行了细化。针对每类功能区分析了用地特征,并提出了改造利用方向。

为了丰富完善数据成果,唐山市在既定成果要求的基础上,编制了数据库规范和信息平台建设报告,形成了主要数据表格成果,逐地块开展了低效用地可改造策略摸底调查,形成了低效调查表和调查实地照片等低效地块基础资料汇编,让成果内容更加丰富。

强化应用,树立低效用地再开发的典型

详细评价的最终目的在于指导低效用地再开发。唐山市在本次详细评价工作中梳理总结了有关低效用地再开发的成功案例,同时为重点片区的综合开发提供了数据支撑,也为低效工业用地和闲置厂房盘活利用相关政策文件制定提供了参考。

经过多年探索实践,唐山市成功打造了文创类、生态修复类、民生建设类、工业退城搬迁类等低效用地再开发典型案例,为全国低效用地再开发提供了可学可复制的成功经验。

其中,唐山南湖是生态修复类低效用地再开发的典型案例。改造前的南湖是140多年开采形成的采煤沉降区,垃圾成山,污水横流,严重影响了城市环境和整体形象,浪费了大量土地资源。唐山市对采煤沉陷区实施了生态治理和绿化工程,使之成为11.5平方公里的湖面。目前,南湖已经成为一座城市中央生态公园,并于2020年11月成功入选自然资源部生态产品价值实现典型案例。

启新1889文化创意产业园是文创类低效用地再开发的典型案例。该园区改造前是有百年历史的第一家水泥厂,厂区地处市区,给环境带来了污染。唐山市对老厂房和设备“修旧如旧”进行改造,将其打造成特色鲜明的文化创意产业园,盘活废弃企业用地140亩。目前,该园区已入选中国工业遗产保护名录,并已汇集了200多家文化创意类企业,成了唐山城市景观的新名片。

老交大老火车站片区是民生建设类低效用地再开发的典型案例。改造前,该片区是中心城区唯一的集中连片棚户区,居民改造意愿十分强烈。按照“整体规划、分步实施、交叉推进”的原则,唐山市正在由南向北分三区推进该片区的改造工作,现已完成供地310亩。下一步,唐山市将按照“文化引领、产业导入”的原则,将该片区打造为唐山的“城市更新示范区、历史文脉传承地”。

除了这些典型案例之外,唐山市还有开滦国家矿山公园、唐山花海、站西(高铁)片区、唐钢退成搬迁等多项低效用地再开发的经验和案例。未来,唐山市将在研究编制低效用地再开发专项规划、国土空间规划用地优化布局、城市更新等方面加快详细评价成果应用,并为建成东北亚地区经济合作窗口城市、建成环渤海地区新型工业化基地、建成首都经济圈重要支点等目标提供用地保障。

(唐山市自然资源和规划局供稿)

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