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国外督察制度概览

2020-05-14 11:42:00    来源: 中国自然资源报    作者:姜雅

阅读提示:自然资源督察是一个全新概念,由于国家治理体系、自然资源管理体制不同,很多国家是没有“自然资源督察”相应词汇、概念及制度体系的。但是,在监督维护国家法律法规、涉及自然资源环境保护的分类督察、行政监督监管方面,每个国家都有一套法律体系和分类制度安排。本文作者选取了俄罗斯、美国、日本、英国、法国、荷兰6个国家的特色督察制度进行介绍,仅供参考交流。

俄罗斯 立法建制完善土地督察

俄罗斯联邦的土地所有制分为4种,即联邦所有、联邦主体所有、自治地方所有和农场内部所有,其土地管理也相应划分为国家管理、社会管理、自治地方管理和农场内部管理4种形式。虽然俄罗斯国土面积广阔,但受地理条件、气候条件所限,耕地面积相对稀缺。俄罗斯政府非常重视土地尤其是耕地的利用和保护。

1970年,苏联颁布《土地利用国家督察条例》,标志着当时世界上第一个土地督察制度的建立。1991年苏联解体后,新的俄罗斯《土地法》对土地督察的任务、实施程序进行了修改补充。据统计,俄罗斯土地督察的相关法律有8部,联邦政府决议有6项;联邦法律涉及土地督察的条款约2000条,联邦主体的地方法律约8000条。不仅如此,在俄罗斯,土地督察的法律地位较高。俄罗斯联邦制定的宪法、民法、土地法、行政处罚法等都规定了土地督察的相关内容,2002年俄联邦政府又专门制定了《国家土地督察条例》,颁布后又根据实施的实际情况进行多次修订。2006年俄罗斯引入土地督察责任制,进一步明确了各督察主体的责权边界,提高了执法效率。

俄罗斯虽然没有自然资源整体督察体制,但其资源分类督察制度相对完整。目前,俄罗斯涉及土地资源督察的机构以经济发展与贸易部所属的不动产登记地籍测绘局为主,资源环境部所属的生态环境督察局和农业部所属的耕地利用督察局为辅,形成了其特有的“一主两辅”土地督察体系。

俄罗斯土地管理和督察的立法工作由国家杜马负责,地方政府负责土地审批和出让,行政行为的合法性审查则由司法机关负责。土地督察机构与农业部耕地利用督察局、资源环境部生态环境督察局建立了部门联动机制,与司法机关也保持了良好的协作关系。

法国 实行混业监管督察体制

法国规划与遗产保护督察制度建立于1946年。法国文化部向各省级地方政府派驻国家建筑师驻省代表处,负责审核建筑项目、保护历史遗产和自然风景区,实质是为保护历史建筑和风景区生态环境而设立的督察机构,督察对象是地方政府。

该建筑师代表处虽然是文化部派驻的,但是既受省政府领导,也受文化部、建设部和环境部等3部委共同领导,属于多头领导下的混业监管督察体制。文化部负责管理该代表处的单位是建筑与遗产局和行政总局;环境与国土治理部负责管理该代表处的单位是自然与风景管理局;建设、交通与住宅部管理该机构的单位是城市规划总局。

英国 规划督察负责审理与仲裁

在英国的国土空间管理制度中,土地所有权与发展权是剥离的。土地的所有权为私人所有,政府控制着土地发展权,任何发展建设都必须规划许可。因此,城乡规划对地区的发展权作用很大。在实施中,地方规划部门实际被赋予了很大的自由裁量权。与此同时,英国城乡规划的审批需要与各利益团体进行博弈。为协调规划实施中的矛盾,英国在规划体系中建立了一个规划督察制度,其主要职责是对规划实施和规划控制管理过程中出现的矛盾进行仲裁。比如,规划申请者不满意地方政府的审批结果,有权向国务大臣(或威尔士议会政府)提起上诉。

为了审理上述仲裁案件,20世纪80年代,英国在社区与地方政府设立了英国规划督察署。虽然隶属于社区和地方两个不同政府事务部,但只对社区和地方政府事务部部长负责,同时对国务大臣和议会负责,是社区和地方政府事务部下属的相对独立的执法机构,具备一定的司法性质。这种规划督察裁决制度,与国土开发政策制定和规划许可申请谈判制度,共同组成了英国国土空间规划体系。

日本 行政评价监察引入第三方机构

日本没有自然资源督察制度,但是有一项卓有成效的行政评价监察制度。与大多数国家为防范行政违法而进行监察不同,日本这项制度是通过公开第三方机构对政策实施必要性、实施效率、实施效果的评价以及行政约谈等方式提高行政透明度,提升政府公信力,促进行政管理公平与高效。

日本最早的行政评价监察机构是设立于1947年的中央行政监察委员会,后经多次改革,变更为总务省行政评价局,下设总务处、行政约谈处、政策评价官、评价监视官及地方行政评价局、行政评价支局、行政评价事务所。这些机构长期派驻地方,对地方政府的政策执行效果进行调查、监督与评价。具体评价过程为,首先由地方政府按照评价流程进行自评,随后由总务省行政评价局从中央政府角度出发进行再评价,其后由第三方民间团体组成的评价委员会对总务省的评价结果进行公正性审议。总务省行政评价局会将评价结果向社会公开,向地方政府反馈,同时也向国会和内阁总理大臣报告,并对问题官员进行行政约谈。但此行政约谈与我国纪检监察机关的行政约谈力度不同。纪检监察机关有对问题官员的处置权,而日本总务省政策评价局只有调查、劝告、建议权,没有行政处置处罚权。

美国 行政督察与审计相结合

美国的行政督察制度是对国会、各部委政府官员的督察,特点是将督察与审计相结合。其督察制度通过宪法、法律、州法令及州政府条例确定。1958年,美国国会通过了《政府工作人员道德准则》,为所有政府职员制定了道德规范。1965年又颁布了《文官制度改革法》,进一步规定了政府公务员的行为准则、责权利边界,并对部分特殊岗位公务员的财务情况规定了申报要求。1978年,美国国会又通过了《政府道德法案》,在立法、司法、行政三大系统建立财务公开制度。同时,《信息自由法》《政府阳光法》等法律的先后颁布实施,为监督政府官员提供了多种法律依据。

1978年,美国国会通过了《联邦督察长法案》,设立了25个联邦政府部门总督察办公室。通过这些独立的督察机构对美国各部委进行督察和审计,保持各部部长和国会之间的有效沟通,预防和发现贪污及滥用职权,提高政府的政务工作效能。通过此法案,国会在联邦政府内建立起了新的行政责任监控机制,改善了长期以来存在的督察机构独立性低、各部门权力缺乏有效监督及因调查与审计分离而导致的监督执行不力等弊病。

荷兰 “一站式”督察实现多领域全面监管

2002年,荷兰住房、空间规划和环境部将原本分散的4个督察机构,即空间规划督察、住房督察、环保督察以及刑事调查科合并成一个统一的督察机构,取名为荷兰住房、空间规划和环境督察局。通过设立在海牙的总部和分布在各地的机构来监督企业或个体是否威胁到荷兰的安全、健康和可持续的居住环境,督察地方政府贯彻执行住房、空间规划和环境保护方面法律法规及政府决策的情况。

2010年,荷兰政府又进行了机构改革,将住房、空间规划和环境督察局改为基础设施与环境督察局。该机构实行“一站式”督察的混业监管督察模式,总部设在海牙,下设5个地方督察机构,独立性很强,只对荷兰基础设施和环境部部长负责。通过对督察体制的整合,在横向和纵向上简化了督察程序。同时,改革后分类监督与部门联动相结合的运行机制有助于集中力量对规划项目进行督察与审批,实现了基础设施、国土空间规划和环境保护政策实施情况的全面督察。

荷兰没有针对督察制度的专门立法,其行使督察权的法律依据主要有《住房法》《空间规划法》《核能法》《水供应法》《土壤保护法》等。在空间规划督察方面,督察局作为省一级空间规划委员会成员,收集区域、地方的土地开发情况、经济发展情况和空间规划的执行落实情况信息,固定渠道反馈给部长,既为制定和调整国家和地区级国土空间规划提供大数据分析依据,又可以提高督察机构的监督执行力。

明确责权 部门联动

国外督察制度特征分析

20世纪中叶,很多国家都致力于调整及改革国家治理体制,以促使国家意志能得到更加完整的体现和落实,切实防止腐败,提高政府工作效能。在一些国家,督察制度的产生和强化成为必要手段之一,虽然没有形成完整的自然资源督察体系,但呈现出一些特色。

从国外实践来看,注重通过立法体系保障督察制度安排。出台督察专门法律,在实践中不断修订法律法规,较好地保障了督察制度的顺利实施和落地实效。同时,注重督察机构的独立性,督察机构通常直接向直管部委或国会负责,尽可能与被督察机构相互独立,注重权力的制衡。在此基础上,强调督察机构与其他部门的协调联动,如土地督察与其他督察机构的联动,资源管理部门与农业部门、环保部门及司法部门的联合督察及信息线索共享,这在资源分类督察中尤为重要。

很多国家赋予督察机构更大的责权边界和业务空间。比如:有些国家把审计职能纳入督察监管机构职能中;有些国家的督察机构本身就具备司法裁量权;在传统的督察工作中也不限于监督、监察、督导和管理,还记录地方工作中的实际问题,汇总各类信息,定期反馈,便于制定和调整更符合地方实际的规划和政策,帮助和促进地方治理。在国外各类自然资源督察制度的发展趋势中,虽然仍是以分类督察为主流,但在社会性监管领域很多采取混业监管模式,实行多部门督察机构联动的“一站式”协同督察制度。这类制度安排的优势是可以降低监管成本,更加灵活地应对督察实践的综合性与复杂性。

此外,国外督察制度还有一个重要特点是倡导行政公开,鼓励公众参与,设置重大资源环境问题的公民公益诉讼渠道和制度安排,实现自然资源的全民化管理。

笔者认为,目前国际上没有成熟完善的全域综合督察体系,在现有的督察制度中,由于基本国情、管理基础和国家治理体系的差异,有些经验很难借鉴。其中,国外一些现行督察制度其实存在很多局限性,是政治体制框架下的权宜之举。一些多头管理的混业监管模式虽然表面上集中力量节约了督察成本,但却会因为边界不清或无法破解部门壁垒而在实际运行中产生督察管理效能低下、推诿扯皮等问题,有待进一步完善。

(作者单位:自然资源部信息中心)

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