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护好“饭碗田” 保障中国粮

2020-06-18 11:02:26    来源: 中国自然资源报    作者:谭晓浪 柏蓉 王思易

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2019年10月,西安督察局实地查看青海海西州耕地占补平衡项目现场。西安督察局供图

第十三届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告强调,“稳定粮食播种面积和产量,提高复种指数”“惩处违法违规侵占耕地行为”“14亿中国人的饭碗,我们有能力也务必牢牢端在自己手中”等。这也是党中央、国务院对粮食安全和耕地保护的一贯要求:强化地方政府主体责任,完善土地执法监管体制机制,坚决遏制土地违法违规行为,牢牢守住耕地保护红线。

自从全球暴发新冠肺炎疫情以来,多个国家限制粮食出口或加大粮食储备,再次证明我国立足国内的粮食安全战略的正确性,任何时候都要坚持粮安天下的底线思维。1997年以来,我国实行了严格的耕地占补平衡政策,这项政策是坚守18亿亩耕地红线的重要举措,是保障国家粮食安全的一项基本制度。在这项制度的保驾护航下,我国粮食取得历史性的“十六连丰”,产量连续5年稳定在6.5亿吨以上。在看到成绩的同时,我们也要未雨绸缪,警惕耕地保护中出现的新情况、新问题。

耕地的大范围空间变化可能制约粮食复种指数的提高。城市建设是我国耕地减少的主要原因之一,近年来经济发达的东部沿海城市扩张明显,一年两熟、一年三熟的耕地被大量占用;而经济欠发达的西北、东北等省区,因城市扩张相对较慢,且实施大量土地开发整治项目,一年一熟耕地数量增加明显。自然资源部土地调查成果共享应用服务平台数据显示,2009年~2016年,江苏、浙江两省耕地减少80.7万亩,新疆、内蒙古两省耕地增加了243.1万亩。从全国范围来看,耕地由复种指数高的东部沿海、南方省区向复种指数低的西北、东北省区转移的趋势已经出现,这种变化将造成提高粮食复种指数的要求难以落实。

干旱、半干旱地区耕地大量增加将对生态保护造成隐患。《2018年中国水资源公报》显示,2018年全国用水总量为6015.5亿立方米,其中农业用水量3693.1亿立方米,占用水总量的61.4%。我国年降水量空间分布的总趋势是从东南沿海向西北内陆递减,年降水量在400毫米以下的干旱、半干旱地区涉及内蒙古、甘肃、青海、新疆等地,这些地区同时也是年均蒸发量高于1200毫米的高值区。大量新增耕地会造成这些地区用水量的急剧上升,加剧破坏当地的水资源平衡。同时,年降水量在400毫米以下地区多为生态脆弱区,在这些区域开发未利用地、林草地等实施占补平衡,会带来一定的生态环境破坏隐患。

通过土地开发整治实现“占优补优”可能更加困难。一方面,可供开发的耕地后备资源不断减少。《全国土地整治规划(2016~2020年)》显示,全国耕地后备资源仅剩8000万亩,其中集中连片的耕地后备资源仅2800多万亩,中低等耕地比例达70%,有灌溉条件的耕地只占51.5%,适宜耕地开发的集中连片区域已经所剩不多。另一方面,新增耕地质量堪忧。国家自然资源督察机构在2019年耕地保护督察中发现,全国补充耕地质量较差或不到位的涉及面积高达70余万亩。

这些耕地保护中出现的新情况、新问题,若不及时关注、积极应对,将会在未来对国家粮食安全造成重大影响。笔者认为可以采取一些措施预防和解决。

进一步明确耕地占补平衡的空间条件、复种条件。严格落实关于规范省域内补充耕地指标调剂管理要求,根据省域内各地区地貌、水文、土壤、复种等情况,明确省域内资源条件相似地区名单,将省域内占补平衡严格限定在资源条件相似地区内补充;进一步严格和规范跨省域补充耕地行为,将跨省域占补平衡严格限定在复种条件相似的区域内补充。

严格落实主体功能区规划,突出山水林田湖草生命共同体。按照国家主体功能区规划要求,严格规范土地开发整治活动,切实加强对国家禁止开发区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护,严格控制对天然林、公益林地、天然草地、河湖、湿地等的开发,严禁开垦林地、草地等不符合主体功能定位的各类开发活动。科学制定土地整治规划,坚持以水定地,因地制宜适度开发宜耕后备土地,限制对生态环境脆弱地区的土地开发。

多措施提升耕地质量。加快推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,特别是推进东北黑土地、南方水稻田等优质耕地的剥离再利用;加强中低产田改造和农田基础设施建设,完善排灌沟渠网络,切实提高耕地质量;进一步提升高质量耕地的占用成本,利用价格机制倒逼少占或不占优质耕地;加大节约集约用地力度,积极盘活低效用地、闲置土地、批而未供土地。

(作者单位:国家自然资源督察西安局)

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关键词: 土地督察
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