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北京督察局北京督察组:“5+1”工作法让督察更精准

2020-09-17 14:15:28    来源: 中国自然资源报    作者:冯培丽

近年来,国家自然资源总督察明确提出坚持“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的要求,反复指示“严格督察”“科学督察”“精准督察”的方向,推动了自然资源督察不断深入发展。围绕贯彻落实总督察要求,国家自然资源督察北京局北京督察组在前不久开展的三调初始调查复核成果督察中,在总结过去督察工作流程和质量管控要求的基础上,全面深入探索优化工作流程、规范工作操作、提升工作成效的可行路径和具体做法,形成了5个工作步骤、1个贯穿的“5+1”工作法,实现了督察工作全流程管控、精细化管理、标准化操作、科学化开展。“5+1”工作法对各类督察工作具有通用性、普适性,对于提升督察工作规范化、标准化、科学化水平具有一定参考价值。

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7月中旬,北京督察局在北京市朝阳区开展督察调研

做好督察前期准备

北京督察组紧扣督察任务目标,从督察工作专业性强、时间紧任务重的特点和规律出发,在准备工作阶段重点做好“政策、数据、路径、安排、对接”5方面工作,力求见事早、储备足、行动快。

学习掌握政策。督察工作启动前,督察组即安排专人收集国家三调工作政策文件、北京市三调政策文件及三调督察工作相关资料,发督察一室全体人员学习掌握。督察工作启动后,采取以工带训方式对督察组成员开展政策、业务培训。督察过程中,督察组及时获取新的国家、地方政策文件资料,分发给督察组成员学习使用;组织专题会学习相关监督工作有益做法和问题案例等,研究重大典型、弄虚作假问题的工作路径。

提前获取数据。督察组及早联系北京市三调办获取三调初始调查库等数据资料,为研究制定督察技术路径创造有利条件。督察启动后,即向北京市三调办发函商请获取相关数据,并签署《如实提供数据资料承诺书》,过程中安排专人负责数据资料获取和保存管理工作。

研究工作路径。督察组积极配合业务统筹处开展地类调查不实等问题督察的工作路径先行研究。在此基础上,对北京市三调督察批量比对方法、提取差异图斑标准、人工判读数量、预计工作成果进行探索,较早确定了北京市三调督察的工作路径。

细化实施安排。督察组认真落实总督察办方案和北京督察局工作安排,结合北京市实际研究制定了《北京市“三调”初始成果核查督察工作细化安排》,对北京督察组工作任务、工作路径、工作安排、人员安排、时限要求等,突出目标导向、倒排工期,作出细致安排。

开展工作对接。督察组按照疫情防控工作要求,与北京市三调办召开视频对接会,北京市三调办负责同志、督察组负责同志等出席,北京市介绍了三调工作情况,带队局领导就三调督察工作配合提出具体要求。

选准重点督察地区

按照自然资源部、总督察办关于重点地区选取的要求,采取重点因素分析法和重点任务分析法,突出目标导向、问题导向开展重点地区筛选工作。

目标导向分析。开展重点因素分析,即选取相关重点因素开展分析,并形成重点地区备选名单;开展重点任务分析,即以督察任务为导向,逐项筛选排名靠前的地区。三调督察中,北京督察组首先对国家级核查差错率、重点地类(耕地、建设用地、湿地)变化情况、重点地类流量情况进行全市排名,再对每个重点地类的变化量和流量情况进行排名,初步筛选出排名靠前的9个区,作为备选重点地区。

问题导向确定。北京督察组通过适当的技术手段快速分析疑似问题图斑数量,选取排名靠前的地区。督察组采取将地理国情数据与三调数据进行叠加和提取差异图斑的办法,对差异图斑数量按照耕地调查不实、建设用地调查不实、湿地调查不实三大类差异图斑及国家级核查差错率情况进行全市排名,分别筛选出排在前两名的区,最终确定5个重点督察地区。

扎实开展内业核查

北京督察组对照总督察办方案明确的督察任务事项及要求,采取以地理国情差异图斑审核为主、以专业软件筛查等其他路径为补充,逐项任务研究制定内业核查的工作路径和工作流程,扎实开展内业核查。

本次督察逐项明确了耕地、建设用地、设施农用地调查不实问题核查,耕地质量问题核查,耕地与林地数据交叉重叠问题核查,湿地调查不实问题核查,城镇村外农用地或未利用地标注20X属性问题核查,2019年两轮三调督察发现问题整改情况核查的工作路径和工作步骤,确保任务不漏、方法科学、督察精准。

以耕地质量问题核查为例,首先是核查耕地种植属性问题,人工判读耕地调查不实问题图斑,同步查看种植属性标注情况,初步发现一批疑似问题图斑。然后是核查耕地坡度数据完整性问题,通过专业软件选取行政区内全部耕地图斑,使用检索功能筛查耕地图斑坡度级别属性是否填写完整,未发现问题。

再以耕地与林地数据交叉重叠问题核查为例,第一步是将2014年北京市森林资源规划设计调查成果数据与三调耕地数据进行叠加分析,提取林耕交叉重叠图斑。第二步是将林耕交叉重叠图斑与疑似耕地调查不实图斑进行叠加,一并进行外业举证核实,形成确认问题图斑。第三步是对林耕交叉重叠图斑和确认问题图斑中的有林地、灌木林地、苗圃地进行细化分析。

规范外业核查和问题确认

经内业核查形成疑似问题图斑清单后,通过“‘三下三上’核查确认+会商直接认定”的方式,形成认定问题清单。

进行外业举证核查。梳理内业核查发现问题并形成疑似问题图斑清单,下发(一下)省级地方开展实地举证回传,再结合地方举证回传资料(一上),以区为单位有序开展外业核查工作,进一步形成初步确定的问题清单。

开展重点实地核查。根据工作需要和实际情况,派出外业核查组对相关重点地区和地方存在异议的问题图斑、重大典型问题图斑等,开展外业实地核查、调阅资料、现场调研和问询谈话等工作。

组织开展问题确认。将初步认定的问题清单发省级地方组织各重点地区确认(二下),省级地方确认后反馈督察组(二上),并对相关问题进一步说明举证,或者与督察组当面沟通情况。北京督察组对北京市反馈确认意见进行集体会商后,请北京市三调办人员到督察组当面沟通意见,之后北京市三调办组织各重点区进行问题再次确认(三下)并反馈(三上)。最后,督察组填写《督察发现问题确认单》,经督察组长签字后交由北京市三调办主要负责同志签字盖章。

会商直接认定。考虑到发现的一些问题,地方存在不同理解等情况,督察组认为对于地方未确认的问题,可由督察组咨询相关方面后,按照相关政策规定,坚持既依法依规又实事求是的原则,经集体会商直接予以认定。

做好问题分析提炼

在形成认定问题清单和全面掌握情况的基础上,梳理具有普遍性、苗头性的问题和情况,结合调阅文件资料、延伸实地核查等工作,开展两类问题即趋势性问题、重大典型问题的分析提炼和筛选工作。

倾向性问题分析。督察组针对北京市农村宅基地、设施农业项目区、厂区、养殖小区内部农用地未分割图斑按现状调查问题,山区和平原区耕地调查不实问题,结合国家政策和北京市规定进行深入分析,提炼形成普遍性和倾向性问题。

重大典型问题查核。从通过内业审核和外业核查发现的问题清单中,根据督察工作方案明确的要求,注重发现重大典型问题。如本次督察中重点筛选耕地等级降级等方面存在的弄虚作假问题作为重大典型问题。根据需要对筛选的问题进一步核实查证,确保问题定性准确、依据证据充分、责任界定清楚。

把“三个控制”贯穿始终

督察组切实贯彻“严起来”“死较真”和严格督察、科学督察、精准督察的要求,把督察风险、工作进度、工作质量“三个控制”贯穿督察过程始终。

督察风险控制。督察组将3位督察室人员和3位技术人员编成3个督察小组,确保内业核查、外业核查2人以上参加。同时,严格执行督察工作记录制度,在局制定的督察工作明细表基础上细化形成督察核查工作台账,记录每个环节的审核结论和审核人,做到每条记录可回溯。

工作进度控制。督察组进一步细化工作进度安排,制定三调督察内业审核、外业核查、问题确认工作进度控制三张表,将工作任务细化分解到每个工作环节,环环相扣优化业务流程,以表格形式体现并逐环节做好记录。

内业审核质量控制。督察组研究制定《三调初始核查督察内外业核查工作流程及质量管控要求》,明确了内外业审核中贯彻三级审核制度的具体做法。内业三级审核做法为:小组审核,由督察小组(含1位督察室人员和1位技术人员)开展人工内业判读,形成初审疑似问题清单。交叉审核,由督察小组对初审认定的疑似问题进行全面交叉复核;对初审认定不存在问题的图斑,按照每个问题类型等距抽查10~30个大图斑。对复核意见与初审意见不一致的,由督察组集体会商。组长审核,疑似问题清单经督察室主任审核把关并报分管局领导审定,发北京市三调办组织开展外业实地回传举证。

全过程留痕控制。督察组在北京督察局制定的三调督察工作表基础上,根据北京市三调督察工作实际需要,在图斑基础情况、内业审核、外业核查、问题确认、问题定性各环节增加精细化管理的举措,实现全流程记录留痕和可查询回溯,做到了工作过程、质量、人员、进展、情况、定性、问题等实际开展情况和督察结论形成情况全景再现,实现了督察工作过程控制、质量控制、人员控制、进展控制、走向控制,最终实现了督察工作和督察力量的有效管理和如期保质完成。工作完成后,按局工作表调整后形成表格上报,同时将督察组组内制作使用的工作表作为督察工作档案的重要部分归档留存。

(作者单位:国家自然资源督察北京局)

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