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对完善《国土资源违法行为查处工作规程》的建议

2019-12-11 09:18:06    来源: 中国自然资源报    作者:张春雨

原国土资源部于2014年9月10日制定发布了《国土资源违法行为查处工作规程》(以下简称《规程》),并于当年10月1日开始施行。《规程》实施5年来,在规范国土资源违法行为查处工作,提高执法水平,提升执法效能等方面发挥了重要作用。但随着经济社会的发展,国家新制定出台或修订完善了一些法律法规或执法方面的制度,特别是2018年机构改革组建自然资源部,原国土资源行政执法转变为自然资源行政执法后,《规程》中的一些内容已经与实际不符,建议作进一步的修改完善。

基于法律或司法解释的修改所应进行的修改

2019年8月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议作出修改《土地管理法》的决定,对原《土地管理法》作了多处修改,其中涉及执法方面的修改有8处,分别涉及原《土地管理法》第六十六条、第七十条、第七十四条、第七十七条、第八十一条、第八十二条、第八十四条,还有一处为文字修改。修改后,不仅一些法律的内容发生了变化,而且法律条目的顺序也发生了变化。《规程》中,特别是附录A中引用了很多《土地管理法》的条款,需要根据修改后《土地管理法》作出相应修改。

2016年11月28日,最高人民法院、最高人民检察院对最高人民法院于2003年制定的《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2003〕9号)进行修改后,联合公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕25号),并自2016年12月1日起施行。《规程》,特别是《规程》附录B中引用了很多法释〔2003〕9号的内容也需要根据新的司法解释作出相应修改。

基于机构改革发生的变化所应进行的修改

为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理,在2018年党和国家机构改革中组建了自然资源部。基于管理职责的调整,机构改革后,原国土资源行政执法演变为自然资源行政执法。部、省、市、县四级自然资源部门都具有土地、矿产、规划、测绘四个方面的执法职责。其中,土地执法职责中的农村宅基地执法职责又调整为由农业农村部门履行。《规程》的内容只涉及土地、矿产两个方面的执法内容,需要根据新的执法职责补充增加规划、测绘方面的执法内容。基于执法职责调整所需进行修改的内容非常多,不仅涉及正文(如制定依据、行政处罚种类等等),而且还需补充增加规划、测绘两个方面的附录。

在2018年党和国家机构改革中组建了国家监察委员会。国家监察委员会是中国特色的反腐败工作机构,把原来的行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,既查违纪问题,又查职务违法、职务犯罪问题。国家、省、市、县各级监察委员会成立后,对涉嫌职务犯罪的行为,要先由监察委员会立案调查,调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉,最后由人民法院负责审判。在机构改革前,土地、矿产违法涉嫌犯罪,依法需要追究刑事责任的,要向公安、检察机关移送追究刑事责任。机构改革后,移送机关发生了变化。如国家机关工作人员违法批准、占用土地或违法低价出让国有土地使用权,达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的,自然资源部门在调查终结后,应当依法及时将案件移送相关监察委员会,而不再是相关人民检察院。因此,《规程》有关涉嫌职务犯罪移送检察机关的内容需进行相应的修改。

基于新的执法制度所应进行的修改

2018年12月5日,为指导各地区、各部门全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下统称“三项制度”),国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)。《指导意见》聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节,对全面推行“三项制度”作出了具体部署、提出了明确要求。“三项制度”是有效规范行政执法工作的重要制度,对全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效,提升行政执法能力和水平具有重要作用。自然资源违法行为查处工作作为一项重要的行政执法工作,当然要坚决落实“三项制度”的有关要求,首先要在制度上予以体现。因此,《规程》应在查处信息公开、调查过程记录、处罚决定法制审核等方面相应补充增加有关内容。

基于《规程》本身存在的缺陷所应进行的修改

《规程》在正文“不予处罚、从轻或者减轻处罚”部分规定:“行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的,可以不予行政处罚”。这一规定与《行政处罚法》的规定不符,同时也不利于有效惩处违法行为。《行政处罚法》第二十七条规定:“ 当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”。根据该规定,只有对违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的情形,才能不予行政处罚;对主动消除或者减轻违法行为危害后果的情形,只能依法从轻或者减轻行政处罚。但《规程》却规定对主动消除违法状态的,可以不予行政处罚,而且还规定对行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的,就可以不予行政处罚。这一规定导致实践当中很难依法惩处违法行为。

《规程》附录A中规定:“违法占用的土地为建设用地或未利用地的,责令退还土地,可以并处罚款”。根据《土地管理法》的规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。该条款只规定对擅自将农用地改为建设用地的,根据是否符合规划给予拆除或没收,可以并处罚款的处罚,但如违法占用的土地为建设用地或未利用地,则没有相应的规定。《规程》作出“违法占用的土地为建设用地或未利用地的,责令退还土地,可以并处罚款”的规定,本义是好的,是为了弥补法律存在的漏洞,但却与《行政处罚法》的规定不相符,在实践当中也难以落实。《行政处罚法》第九条规定“法律可以设定各种行政处罚”,第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”,第十二条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定”。根据以上规定,行政处罚的设定原则上只有法律或行政法规才能设定,部门规章也只能对尚未制定法律、行政法规的违法行为,设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而《规程》只是普通文件,是无权设定行政处罚的。如按照《规程》的规定,对违法占用建设用地或未利用地的行为,给予责令退还土地,并处罚款的行政处罚,一旦行政相对人提起行政诉讼,根据《规程》这一规定作出行政处罚的行政机关也必然败诉。

对《规程》上述两种不符合法律规定,在实践当中也不利于有效执法的规定,建议应在修改完善《规程》时予以删除。

(作者单位:北京交通大学法学院)

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