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作出责令交出土地决定应具备哪些条件?

2020-03-13 10:40:45    来源: 中国自然资源报    作者:

阅读提示:根据现行《土地管理法实施条例》的规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。但上述条例对于作出责令交出土地决定的程序和条件没有作出明确规定,当前,新《土地管理法》配套法规正在抓紧制定中,实践中行政机关在作出责令交出土地决定时应当如何操作,才能符合非诉行政执行案件合法性审查标准,请看本期法治版结合具体案例带来的分析。

案 情

2016年7月18日,某市开发区管委会发布了〔2016〕第4号《拟征地公告》,告知了拟征地位置、土地用途等事项,并告知了被征收土地集体经济组织或个人就征地补偿标准和安置途径享有听证权利。东参村针对该征收事项召开村民代表大会,决议内容为:同意征收本村集体建设用地和农用地;同意《农村集体宅基地征收补偿安置方案》和《集体土地征收补偿安置方案》。2016年11月17日,管委会对拟征地块上的地上附着物作了初步公示。2016年11月26日,该区土地管理部门组织人员进行用地现场踏勘。2016年11月27日,区土地管理部门向东参村村民委员会送达了听证告知书,东参村明确表示不听证。2016年11月29日,管委会与东参村村委会签订了东参村集体土地补偿安置协议书,对征收补偿相关问题作了约定。2017年1月23日,该省土地管理部门作出农用地转用和土地征收的批复,其内容为同意将农民集体农用地2.5242公顷(全部为耕地)转为建设用地并办理征地手续,同时同意征收农民集体建设用地13.7110公顷;同意将国有农用地4.7740公顷转为建设用地。以上共计批准建设用地21.0092公顷,用于交通运输、公共管理与公共服务和商服项目建设。

张某居住的房屋坐落于东参村,位于上述批复的征收范围内。2017年3月23日,管委会正式发布《征收土地方案公告》(〔2017〕第1号)。2017年3月23日,区土地管理部门发布《征地补偿安置方案》。张某与土地管理部门双方就征地补偿及安置问题未达成一致,区土地管理部门于2017年11月22日作出《责令限期交出土地决定书》责令张某限期交出土地,于2018年1月5日作出《补充决定书》;其后,因该决定书有瑕疵,区土地管理部门撤销上述决定书。2018年11月13日,区征收办向张某送达了《地上农作物补偿估价报告》。2018年11月20日,张某向一资产价格评估有限公司提出《评估复核申请书》,请求对《地上农作物补偿估价报告》中的地上农作物评估结果进行重新评估;2018年11月25日,该资产价格评估有限公司向张某作出《答疑书》;2019年1月31日,区自然资源局作出〔2019〕6号《责令限期交出土地决定书》。

张某不服区自然资源局作出的决定,于2019年7月1日提起行政诉讼。

审 理

一审法院审理后认为,根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。本案中,区自然资源局作为土地行政主管部门,具有对本辖区内被征收人作出责令依法交出土地的法定职权。另根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”之规定,张某认为区自然资源局作出〔2019〕6号《责令限期交出土地决定书》,严重侵害了张某的合法权益,其有权提起行政诉讼。故张某、区自然资源局均为适格主体。关于张某认为自然资源厅无权作出征地批准文件的问题,该异议不在本案的审查范围,不予一并审查,张某可另行主张权利。关于张某主张区自然资源局在补偿安置方案报批前,未书面告知当事人享有听证权利违法的问题,本院认为土地管理部门已经张贴了《拟征地公告》,告知被征收土地集体经济组织或个人就征地补偿标准和安置途径享有听证权利;并且于2016年11月27日向东参村村委会送达了《听证告知书》,东参村明确表示放弃听证,依照《征用土地公告办法》第三条、第九条的规定,土地管理部门已经尽到了告知职责,张某在期限内未申请听证,视为放弃该项权利,关于张某主张应将《听证告知书》直接送达张某手中,该主张无法律依据,不予支持。

综上,区自然资源局作出〔2019〕6号《责令限期交出土地决定书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法;张某主张撤销区自然资源局作出的〔2019〕6号《责令限期交出土地决定书》,主要证据不足,缺乏依据,不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回张某的诉讼请求。

张某不服一审判决,上诉至省高级人民法院。请求改判依法撤销区自然资源局作出的〔2019〕6号《责令限期交出土地决定》。

省高级人民法院经审理后认为,一审判决认定事实清楚,审理程序合法,适用法律正确,应予维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

分 析

省高级人民法院经审理后认为,根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和第四十五条的规定,区自然资源局有权作出被诉决定,当事人对此无异议,予以确认。

根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行,对于作出责令交出土地决定的程序和条件相关法律没有明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十四条第一款:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:征收土地方案已经有权机关依法批准;市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;……”以上规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准,与本案审查标准具有一致性,即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。

根据一审法院查明及确认的事实,被上诉人区自然资源局在作出被诉责令交出土地决定时,前述各项条件已经基本具备。即:案涉土地已经省级土地管理部门同意征收;管委会据此发布了《拟征地公告》及《征地补偿安置方案》,该征收补偿安置方案予以公告,区自然资源局将补偿款足额存储张某所在集体经济组织经管站专户,张某未在限定时间内领取补偿款并交出土地,对征收行为造成了阻碍。

在此期间,土地管理部门就征收补偿安置事宜组织听证会,与张某多次协商,均未达成一致意见。在土地管理部门与集体经济组织已就土地补偿事宜达成协议、支付有关补偿费用,在征地范围内大部分房屋已搬迁的情况下,征地补偿安置方案确定的签约搬迁期已届满,张某拒绝搬迁交地已阻挠了国家建设征收土地,其行为违反了《土地管理法》关于征地拆迁的规定,区自然资源局依照《土地管理法实施条例》的规定作出被诉责令交出土地决定,事实清楚,适用法律正确,程序合法。张某对征地补偿标准的异议不影响征收土地方案的实施,即不影响被诉行政决定的合法性。

综上,判决驳回张某上诉,维持原判,本判决为终审判决。

本文摘编自(2019)吉06行终50号行政判决书

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