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撤销行政许可如何保证程序正当?

2021-03-31 11:44:20    来源: 中国自然资源报    作者:胡卉明

案 情

2018年,B省自然资源厅在一起采矿权行政许可投诉案件处理中,经与相关管理部门调查核实,发现矿业权人A提交许可申请资料中的工商营业执照、公章等资质条件证明材料造假,在未通知矿业权人A的情形下,认为矿业权人是以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,直接作出了撤销行政许可的决定。矿业权人A对此不服,认为在其未知情并且没有得到任何陈述申辩的机会下,涉及其重大权益的行政许可即被撤销,B省自然资源厅的撤销决定程序严重违法,遂提起行政复议申请,要求撤销B省自然资源厅撤销行政许可的决定。

本案复议机关最终以B省自然资源厅撤销行政许可时未履行正当程序为由,作出了撤销并责令重作的决定。

评 析

本案反映出实践中一个存在不同认识的问题。即行政机关撤销行政许可,尤其是有明确证据证明申请人存在造假、欺骗等过错的情形下,是否要履行正当程序,是否可以径行作出撤销决定?

何谓正当程序,是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则是行政法基本原则之一。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号),将政府遵守正当程序,列为依法行政的六大基本要求之一。要求“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。”中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》在“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”一节中,也明确规定建设目标是:政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念,恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求,做尊法学法守法用法的模范,法治思维和依法行政能力明显提高,在法治轨道上全面推进政府各项工作。中共中央《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》也再次强调要“保障行政执法中当事人合法权益。规范执法行为,完善执法程序,改进执法方式,尊重和维护人民群众合法权益。”由此可见,随着法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设的全面推进,遵循正当程序已经成为行政机关实施行政管理、作出行政行为的常态和基本要求。

本案涉及的撤销行政许可从行为性质上来说,是行政机关作出的一个行政处理决定。虽然《行政许可法》只是在第六十九条规定了撤销行政许可的适用情形,在第四章“行政许可的实施程序”中没有具体规定撤销行政许可的程序和要求,但从广义上讲,撤销行政许可也属于实施行政许可的情形之一,《行政许可法》第七条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。”因此,B省自然资源厅在作出撤销行政许可这一关系行政管理相对人重大权益的行政决定前,应当正式告知矿业权人A,并给予A陈述和申辩的机会。但本案中B省自然资源厅仅仅是履行了调查核实职责后,就确定矿业权人A存在造假欺骗行为,没有告知行政管理相对人其存在造假欺骗的事实和依据,也未给予其充分陈述申辩的机会,就作出了撤销行政许可的重大行政决定,属于程序违法。复议机关因此作出了撤销并责令重作的决定。实际上,从复议和司法审理实践来看,对于“资料造假”这种情形,矿业权人是善意第三人,矿业权人存在重大误解等情形也不鲜见。加之《行政许可法》第六十九条还有对“撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销”的豁免,申请资料造假是否必然导致许可被撤销,在履行正当程序审查后,答案也是不一定的。

此外,正当程序原则在司法判决中也屡屡采纳,2014年2月24日,《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南(一)〉的通知》(法办〔2014〕17号),就“正当程序原则的运用问题”也作出规定,即行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前,未给予该利害关系人申辩机会的,不符合正当程序原则;由此可能损害利害关系人合法权益的,人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。

另外,还有观点认为撤销行政许可的行为对当事人权利影响大,应告知其有申请听证的权利。个人认为听证权利应该是法律法规有明确规定才需告知,法律法规没有规定的,不必告知。

(作者单位:自然资源部不动产登记中心)

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