返回顶部 关闭
首页 > 法治 >正文

自然资源科学立法须坚持“三统一”

2021-10-22 09:53:44    来源: 中国自然资源报    作者:刘锐

法律是治国之重器,良法是善治之前提。自然资源法律在我国社会主义法律体系中占有举足轻重的地位。从新中国成立至今,经过70多年的制度建设,我国已基本形成了以宪法为根本法,以《民法典》为基础,以《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《水法》《海域使用法》等20部左右单行法为主干,以上千部行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等为补充的自然资源法律体系。自然资源立法已经基本涵盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面,法治建设取得了令人瞩目的成就。但是,目前的自然资源立法还存在整体制度结构中法律规范过少、规章规范性文件过多,以及滞后、重复、不衔接、不协调甚至矛盾冲突等一系列问题,尤其是在规则明确性、程序正当性、责任妥当性方面,还有不小提升空间。

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一(以下简称“三统一”)是社会主义政治发展的必然要求。健全自然资源法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。未来自然资源法律的完善,必须坚持“三统一”,加快推进法律立改废释进程,特别是在不断提高立法质量上狠下功夫。

坚持党的领导,确保自然资源立法准确反映党的意志

全面依法治国,科学立法是前提。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。党领导立法,就是要让立法体现党的主张。自然资源立法关乎国家基本经济制度、资源安全和人民根本利益、长远利益,很多事项都需要向党中央报告并由党中央决定。

在具体立法项目中贯彻党领导立法原则,特别需要正确处理党的政策与立法的关系。一方面,党的政策是党的主张,是国家法律的先导和指引,也是立法的依据,自然资源立法必须贯彻落实好党的政策。另一方面,政策和法律有共性也有个性,除了来源、效力等方面的不同外,二者的语言表达也差别不小。法律出于有效规范、妥当处理社会关系的目的,语言使用必须准确、严谨,正是在这个意义上,我们说法律有其专属语言系统,即法言法语。政策和法律语言运用的差别意味着党的政策主张在通过法定程序成为国家意志的法律过程中,往往需要将政策语言转换为法律语言。比如,未来宅基地“三权分置”改革主张入法会面临如何对待“资格权”这一政策语言的问题,自然资源确权登记相关立法如何正确处理政策文件中使用的经济学意义上的“委托代理”概念同样值得思考。

我国的自然资源制度改革,基本呈现政策先行、立法跟进的态势,在立法中如何贯彻落实政策就是一个重大问题。近年来的自然资源立法,总体看坚持党领导立法原则,比较好地处理了政策和立法的关系。但在个别地方立法中,有的直接照搬政策概念不经转化直接成为法律语言,有的没有吃准吃透政策精神,立法规范设计在促成政策目标实现方面出现了偏差。相比之下,后者影响更为严重。每一项改革政策都有其预设目标,立法对改革政策的贯彻落实是否到位,主要看法律规范设计是否体现改革政策精神,法律实施的效果能否达到政策预设目标。

习近平总书记指出,“地方立法要有地方特色,需要几条就定几条,能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’,关键是吃透党中央精神,从地方实际出发,解决突出问题。”从一些地方的自然资源立法来看,已经出现了与改革政策不一致的问题。未来的宅基地“三权分置”改革入法,一定要深刻领会把握中央文件精神,紧紧围绕“落实所有权、保障资格权、适度放活使用权”的改革目标做文章,尤其要注意“适度放活使用权”与承包地“三权分置”改革“放活土地经营权”的“适度”之别。

坚持人民当家作主,确保自然资源立法充分反映人民意愿

人民是依法治国的主体和力量源泉,全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点。我们的法是党的主张和人民意愿的统一体现。自然资源立法既要坚持党对立法的领导,也要坚持立法依靠人民,只有在党的领导下更多地依靠人民立法,法律才能更充分地反映人民意愿。

依靠人民立法要求自然资源立法更好发挥人大及其代表的作用。更好地发挥人大对立法的主导作用,最为关键的是要在自然资源立法规划、计划制定中更好发挥人大的统筹协调、汇聚智慧、凝聚共识作用;直接组织起草类似自然资源法典或自然资源基本法等基础性、综合性自然资源法律草案。同时,要健全向下级人大征询立法意见机制,扩展基层立法联系点,完善立法顾问制度,推进立法精细化。更好发挥人大代表作用,一方面要不断扩展法律法规规章草案征求人大代表意见的范围,增加人大代表列席人大常委会会议人数;另一方面要加大对人大代表自然资源法律知识的宣讲普及,有条件的地方可以探索为人大常委配备专职立法助手,不断提高人大代表尤其是人大常委的履职能力。

依靠人民立法要求自然资源立法更好地发挥社会公众的作用。一是要完善立法项目征集和论证制度,从立法项目确定这一源头上充分反映民意。自然资源立法关系人民当下根本利益,更关乎子孙万代安危和发展,只有广开渠道、科学论证,方可保证立法项目确定反映民意、合乎规律。二是探索委托第三方起草法律法规草案,甚至可以探索委托多家机构起草择优选用。这样可以避免部门、行业利益影响,有利于提高立法质量。三是开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。自然资源立法,有些专业性比较强,上述群体中有不少长期关注自然资源开发保护的专家学者,不少长期置身于自然资源工作实践从而对其有深刻理解和切身关系的单位和个人,立法者应当认真倾听他们的真知灼见。四是要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。尤其要注意建立健全立法专家顾问制度,通过高规格、常设立法咨询专家委员会制度,为自然资源立法提供科学、合理的意见和建议。部门之间争议较大的重要立法事项,也可由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见协调决定,不能久拖不决。五是健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。相对而言,前者已经比较成熟,迫切需要跟进的是公众意见采纳情况反馈机制,这对于调动公众参与立法积极性具有重要意义。

坚持依法治国,确保自然资源立法循着法治目标不断前进

全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。完备的法律规范体系,是中国特色社会主义法治体系的基础。完善自然资源立法,就是要建立完备的自然资源法律规范体系,重点是加快自然资源制度的法律化、法律的明确化、程序的正当化、责任的妥当化和法律制度的体系化。

自然资源制度的法律化,是提高自然资源立法质量的基础。制度的法律化,有利于贯彻法律保留原则,妥当配置法律责任,提高制度的稳定性和可预期性。未来的自然资源立法,应在加快推进国土空间开发保护法、湿地保护法、国土空间规划法、不动产登记法、黄河保护法等法律制定和《矿产资源法》等法律修改的同时,尽快启动不动产征收征用法、自然保护地法、国家公园法、海岸带保护法、野生植物保护法、生态修复法、自然资源国有资产管理法、自然资源调查统计法等法律的起草。此外,自然资源立法要主动适应改革和经济社会发展需要,对实践证明行之有效的,要及时上升为法律,不能久试不立、久拖不决。

明确是法律的基本要求。我国包括自然资源法律在内的现行法律总体看过于原则概括,离法律的明确性要求还有一定的距离。法律规定不明确主要表现在三方面:一是过多使用模糊语言,比如“原则上”“一般”等。二是过多援引其他规定,且被援引的其他规定本身也是不明确的。比如,《民法典》第三百三十二条第二款规定“承包期限届满,由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包”。《农村土地承包法》第二十一条第二款规定“耕地承包期届满后再延长三十年,草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长”,但并未规定如何延长。全国大多数地方耕地二轮承包将于2027年、2028年到期,有一些地方2023年开始陆续到期。第二轮期满后如何延包,亟待法律明确规定。三是在一些重大制度设计上,回避矛盾。典型的是承包地“三权分置”中的土地经营权性质,以及国有土地租赁后租赁土地使用权的性质。未来自然资源法律体系的完善,必须重视法律规定的明确性要求,明确界定核心概念,明确规定权力、权利、义务和责任。

自然资源立法越来越重视程序建设,比如《土地管理法》及其实施条例的修改,但在程序的正当性方面还有待完善。比如,公众参与程度还不够,能够独立、全面、充分发表意见建议的高规格、常设性立法专家委员会还没有建立起来,征收征用补偿评估还缺乏中立、理性的程序保障。未来的自然资源立法,既要重视程序的完整性,更要重视程序的正当性,围绕中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、公开等正当程序要求,切实提高程序制度建设质量。

法律的生命力在于法律责任的妥当配置。现行自然资源立法的一个比较突出的问题就是法律责任设定不到位或不妥当。具体表现为:有不少法律规范只有义务没有相应责任;重行政责任轻刑事责任,行政责任重行政处罚轻行政处分,行政处罚重罚款轻其他责任形式;不同法律对法律责任的规定差别过大,以及刑事责任、行政责任和民事责任之间协调衔接不够等。比如关于不同法律对罚款处罚的设定,《森林法》对罚款比例的主要限制是3倍~5倍,《草原法》规定最高罚款倍数为12倍,《渔业法》采用了具体额度的罚款标准(高者5万元,低者只有1万元)。未来自然资源法律的完善,既要注意不同责任形式的妥当性,也要注意不同法律之间责任设定的协调。

国家治理体系和治理能力现代化,需要法律制度体系化。与其他领域相比,自然资源法律的体系化程度更为欠缺,典型的例子是土地概念使用混乱和权利类型划分违反基本逻辑规则。《土地管理法》规范的土地包括农用地、建设用地和未利用地,农用地包括耕地、林地和草地等土地类型。《民法典》在不同意义上使用土地概念,一方面,其第二百四十九条和第二百五十条分别规定了土地权利和其他自然资源权利,第二百六十条更是将土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂并列;另一方面,其第二编第十一章规定的土地承包经营权意义上的土地又涵盖耕地、林地、草地等土地类型。此外,各资源单行法分别规定相应的资源(包括土地)所有权和使用权,比如《森林法》规定了林地所有权和使用权,《草原法》规定了草原所有权和使用权等等。同时,将土地权利切分为土地、林地、荒地、滩涂、山岭、海岛等对应的具体权利类型,违反一次划分标准应该同一、不得越级划分、划分结果应当互相排斥等基本逻辑规则。自然资源法律的体系化,不可能通过个别法律的修改或一揽子修改得以实现,在自然资源法典编纂条件尚不成熟的情况下,出台自然资源基本法就是现实的选择。这样可以落实自然资源法律体系建设理念、原则,确立自然资源法律体系的基本制度,实现自然资源法制建设基本法统领。

推进自然资源法治建设,科学立法是前提。提升自然资源立法质量,必须坚持“三统一”,在党的领导下依靠人民科学立法;必须推进党领导立法制度化、法治化,长期坚持和完善人民代表大会制度这一“三统一”的根本政治制度安排,尊重法治规律、立法规律和自然资源开发利用保护管理规律。未来的自然资源立法工作,应以法治规范约束公权力、保障私权利的核心使命为根本遵循,以公开、明确、稳定、公平正义、无内在矛盾、可遵循和不溯及既往等良法品质为基本标准,大力推进重点领域立法,加快自然资源法律体系化建设。

本文作者系中央党校(国家行政学院)政法部教授、博士生导师

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国自然资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国自然资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。
主管:中华人民共和国自然资源部 主办:中国自然资源报社
ICP备:京ICP备11028287号-4  京公网安备 11010202009388号   地址:北京市西城区复兴门外大街1号  邮编:100860    报刊征订:010-68047627/7643