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坚持让利于民 细化管理机制

2021-12-29 10:28:32    来源: 中国自然资源报    作者:章淇华

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《浙江省土地管理条例》已于日前正式施行。该条例是新《土地管理法实施条例》实施后出台的首个土地管理地方性法规,实现了地方立法与“三块地”改革成果的衔接。本期介绍该条例中涉及集体经营性建设用地入市的相关规定,供读者参考借鉴。

2020年1月1日,新修改的《土地管理法》施行。2021年9月1日,新修订的《土地管理法实施条例》施行。9月29日,浙江省人大常务委员会通过了《浙江省土地管理条例》,自11月1日起施行。至此,新修改的土地管理支柱性法律法规在浙江省全面施行。

新法

为入市建构起基本框架制度

新《土地管理法》(以下简称新法)从根本上破除集体建设用地入市的法律障碍,同时修改第六十三条,明确了集体建设用地进入市场的条件和主要程序:土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用;通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押;集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。新增第六十四条,强调对集体建设用地的用途管制原则,要求集体建设用地使用者严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。新法以建立城乡统一的建设用地市场为目标,赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同地同权,结束了长期以来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡统一的建设用地市场、推进城乡一体化发展扫清了制度障碍,可谓是新法修改的最大亮点。

为了保障集体经营性建设用地能够入市和有序入市,新法在“第三章土地利用总体规划”中增加了“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”的规定。与此同时,为保障集体经营性建设用地使用权人的长远预期,新法第六十六条专门增加一款,规定“收回集体经营性建设用地使用权,依照双方签订的书面合同办理,法律、行政法规另有规定的除外”。既解决集体经营性建设用地使用权人遭遇收回土地使用权的隐忧,又为法律、行政法规强制收回土地使用权留下法律空间。

新法通过上述一破一改一增两保障的方法对集体经营性建设用地入市建构起基本框架制度。

新条例

为地方实务操作提供制度遵循

《土地管理法实施条例》(以下简称新条例)修订时,采取在“第四章建设用地”增设专节——“第五节集体经营性建设用地”及时作出规定,为地方实务操作提出了制度遵循。

科学确定市、县人民政府及其自然资源等部门对集体经营性建设用地入市工作的定位。事前:土地所有权人拟出让、出租的,由市、县人民政府自然资源主管部门提出相应地块的规划条件,并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。事中:市、县人民政府收到土地所有权人编制的集体经营性建设用地书面方案,认为不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求的,在五个工作日内提出修改意见。事后:土地所有权人与土地使用者签订的集体经营性建设用地出让、出租书面合同后,报市、县人民政府自然资源主管部门备案。上述规定,明确将市、县人民政府及其自然资源部门等行政机关对集体经营性建设用地入市的工作排除在行政许可之外,定位于行政指导,有利行政机关以服务者的角色参与到集体建设用地入市活动中来。

充分赋予土地所有权人的主体地位。新条例第三十八条规定:国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途,且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用;进而在第四十条、第四十一条中明确:由土地所有权人依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等,编制集体经营性建设用地出让、出租等方案,形成书面意见;土地所有权人依据集体经营性建设用地出让、出租等方案,以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者,由双方签订书面合同。上述法条,明确把集体经营性建设用地出让、出租等权利交由集体经济组织决定并行使,其土地所有权人的主体地位得以确立。

进一步明确土地使用权人的权利义务。新条例第四十二条规定,集体经营性建设用地使用者取得集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权,可以依法申请办理不动产登记。第四十三条规定,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的,由双方签订书面合同,并书面通知土地所有权人。据此,集体经营性建设用地使用者依法享有集体经营性建设用地使用权和地上建(构)筑物所有权,其转让、互换、出资、赠与或者抵押时,依法享有与国有建设用地使用权人同等的处分权,所有权人不得干涉。同时,新条例第四十二条和第十四条规定,集体经营性建设用地使用权者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款,并依法缴纳相关税费;建设项目需要使用土地时,应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求,并严格执行建设用地标准,优先使用存量建设用地,提高建设用地使用效率。开发利用土地时,负有防止、减少土壤污染,确保建设用地符合土壤环境质量要求的义务。至此,集体经营性建设用地使用权人的主要权利义务明确。

鼓励使用集体经营性建设用地。新条例在新法要求土地利用年度计划对集体经营性建设用地作出合理安排的基础上,强调国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途,在依法控制集体经营性建设用地规模,促进集体经营性建设用地的节约集约利用的同时,鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

省条例

三项设计助力政策灵活落地

在法律、行政法规已对集体经营性建设用地作出较为全面、系统的规定基础上,《浙江省土地管理条例》(以下简称省条例)未采用专节立法方式,而是在“第五章建设用地”“第一节一般规定”中,明确集体经营性建设用地出让、出租等依照有关法律、行政法规的规定执行;“第三章国土空间规划”中,对集体经营性建设用地的合理安排作了与新法和新条例相衔接的规定。

省条例第十六条规定:土地利用年度计划优先保障国家和省重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大产业项目用地,并按照国家和省有关规定对集体经营性建设用地和农村宅基地作出合理安排。第三十四条规定:县级以上人民政府应当采取措施,统筹推进集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由组织或者个人有偿使用,具体条件、程序等依照有关法律、行政法规的规定执行。省人民政府应当制定配套措施,统筹利用集体经营性建设用地,按照公开透明、合理平衡利益的原则建立土地增值收益分配机制,促进乡村振兴。

对于集体经营性建设用地入市,省条例的相关数个条款有着独到之处。

首先,省条例明确建立全省统一的建设用地使用权交易管理平台,实现国有和集体建设用地使用权交易信息发布、数据汇集、统计分析、信用管理等功能,加强建设用地使用权交易、税费缴纳、登记等业务协同,为交易各方提供便捷服务。也即真正实现集体建设用地与国有建设用地同一个市场,为集体建设用地构建规范、公开、便捷、透明的市场服务指日可待。

其次,集体经营性建设用地入市被称为新法修改的最大亮点,其根本原因在于入市产生的土地增值收益更多地为土地所有权人即农村集体经济组织及其成员享有,让利于民。故土地增值收益分配机制是集体经营性建设用地入市制度的重中之重。为此,省条例规定以公开透明、合理平衡利益为原则,以促进乡村振兴为目的,授权省人民政府制定配套措施,统筹利用集体经营性建设用地,建立土地增值收益分配机制。

最后,继《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》出台后,以标准地方式出让建设用地使用权再次写入浙江省的地方性法规。《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》所涉的是以标准地方式出让国有建设用地使用权用于企业投资工业项目的用地。相较之下,省条例第三十五条规定:以标准地方式出让建设用地使用权的,县级以上人民政府应当建立相应管理机制。以标准地方式出让建设用地使用权的,应当签订建设用地使用权出让合同和投资建设合同;建设用地使用权转让、出租的,投资建设合同权利义务一并转移。转让方、出租方存在违约情形的,应当按照投资建设合同承担违约责任。该条规定有两处突破,即:一是可以标准地方式出让集体经营性建设用地,不再限于国有建设用地;二是以标准地方式出让建设用地的用途,在符合土地利用总体规划、城乡规划或者国土空间规划的前提下,不再限于工业项目。

上述规定,直接关涉集体经营性建设用地入市在浙江省以更接地气、更灵活开放的姿态落地,必将为最大多数的农村集体经济组织及其成员带去福祉,也将为浙江省乡村振兴战略的不断推进、乃至浙江高质量发展建设共同富裕示范区提供源源不断的法治牵引力和保障力。

(作者单位:浙江省测绘科学技术研究院)

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