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徐基良 李云:全面开启自然保护地体系建设新征程

2019-07-02 14:49:14    来源: 中国自然资源报    作者:徐基良 李云

上周,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式公布,针对管理体制不顺畅、产权责任不清晰等难点痛点问题从根上施策,为我国自然保护地体系的构建提供了根本遵循和指引,全面开启了我国自然保护地体系建设的新征程,标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。

无疑,此次《指导意见》的出台,是我国自然保护地事业发展史上具有里程碑意义的大事。1956年9月,秉志、钱崇澍等5位科学家在第一届全国人大第三次会议上提出《请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区,保护自然植被以供科学研究的需要》的92号提案。同年10月,原林业部制定并发布了《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》,提出了在内蒙古等15个省(区)划建40个自然保护区的方案,以广东鼎湖山、黑龙江丰林、云南西双版纳等为代表的第一批自然保护区也随之建立,开启了我国自然保护地事业。

经过60余年的努力,我国已经建立了数量众多、类型丰富、功能多样的自然保护地体系,总数超过1.18万处,总面积约覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%,使我国重要的生态系统和独特的自然遗产得以保存,在保护生物多样性、改善生态环境质量和维护国家生态安全等方面发挥了巨大作用。然而,我国自然保护地长期以来存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、管理不畅等痛点难点问题,严重制约了我国自然保护地事业的健康发展。

针对以上痛点难点问题,此次出台的《指导意见》从根本上提出了治理举措,可谓标本兼治的一剂“良方”,对建立统一规范高效的具有中国特色的自然保护管理新体制新机制新模式以及确保国家生态安全,具有重大意义。

其一,《指导意见》按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律,以管理目标与效能为主线提出了“两园一区”的自然保护地新分类系统。该分类系统更加科学、清晰地阐述了各类自然保护地的功能定位、生态价值和保护强度,符合我国自然保护的现状和客观实际,夯实了高效运转的自然保护地管理体制的基石。

其二,针对多部门交叉设置、重复管理、标准不一、权责不清等问题,《指导意见》从自然保护地设置和管理的顶层设计上作出了全面考虑,改革以往以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制,建立以自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制,提出对现有自然保护地进行整合优化的任务、原则和要求,并要求各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型,最终实现自然保护地体系统一管理机构、统一空间规划、统一技术标准、统一信息平台和一张图、一套数。

其三,针对以往权责不清、管理主体缺失等问题,《指导意见》从管理主体的角度进一步明确提出自然保护地管理的3种模式,有助于自然保护地管理体制的理顺和高效运转。《指导意见》按照生态系统重要程度和自然资源产权关系等提出,国家级自然保护地由国家批准设立、其他自然保护地由省级政府批准设立的“两级设立”,明晰了自然保护地建设管理主体责任的界定和要求。

其四,针对保护目标不明确、功能区定位模糊、保护与发展矛盾突出等问题,《指导意见》根据各自然保护地的功能定位,立足我国人口多、人均资源占有量少的国情,提出了“核心保护区内禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动”的差别化管控要求,将真正需要保护的地方保护起来,让可以利用的地方得到科学合理利用。

作为我国自然保护体制的顶层设计,《指导意见》的出炉并不意味着这场改革就会一帆风顺。顶层设计能否落地,攸关自然保护地体系构建的成败,迫切需要凝聚共识,共同营造各界理解改革、支持改革、推动改革的外部环境和社会氛围。

(作者单位:北京林业大学自然保护区学院、国家林业和草原局国家公园规划研究中心)

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