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吴飞:助推要素市场化配置,土地储备向何处转型?

2020-04-13 10:20:00    来源: 中国自然资源报    作者:

作为中央第一份关于要素市场化配置的文件,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的出台,可谓推动土地要素市场化配置和深化土地供给侧结构性改革的一枚强力“助推器”。

作为土地供给侧的一项重要制度,土地储备制度实施多年来,为经济社会发展提供着必要的土地资源要素保障,对城镇化快速发展发挥着至关重要的作用。但是,在构建城乡统一建设用地市场、改革土地计划管理方式、供地主体多元化的大格局下,如何调控土地市场、促进要素自主有序流动、提高要素配置效率,既是土地供给侧结构性改革的又一次深化,也是土地储备面临的一个新挑战。

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眼下,从新《土地管理法》实施到国务院下放用地审批权,再到此次《意见》出台,都给土地储备转型发展提供了重要契机。笔者以为,土地储备机构亟待顺势而上,转变和充实职能,以标准化的要素供给为构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制奠定基础。

转型的外部条件和自身基础

从外部条件看,一方面,城乡外延扩张式发展已逐步转变为内涵挖潜式发展;另一方面,新《土地管理法》实施以后,尤其是乡村振兴、农村一二三产业融合发展、全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市及城市更新等新发展命题,为土地储备机构转型发展提供了很大空间。

从自身基础看,实行土地储备机构名录制管理以来,全国按照名录制管理的土地储备机构已有2300多家,市、县基本上设置了土地储备机构,有的还成立了省一级的机构。总体上看,机构管理规范化和业务开展标准化程度较高,较好地发挥了调控土地市场的作用。

转型的角色定位和实现路径

新《土地管理法》为集体经营性建设用地入市扫清法律障碍后,在建立城乡统一建设用地市场和同地同权同价的命题下,既有城乡土地市场寡头垄断供应格局被打破,由单一主体供地变为“1(政府)+N(集体经济组织)”多主体供地。

在多主体供地格局下,如何调控土地市场、促进要素自主有序流动、提高要素配置效率,成为更为复杂的命题。既要有国土空间规划中用途和数量的中宏观管控,又要有“净地”标准的统一、供给数量的调节、交易价格的平衡等微观调节。任何市场,标准统一是基础、是关键,而“净地”标准,则是实现城乡统一土地市场中“产品”供给从原材料到加工生产再到投放市场的全过程统一标准化的基础和关键。非标准化的要素供给不仅不能推动土地要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化,甚至还会扰乱市场规则、降低配置效率。

从角色定位看,目前土地储备机构主要开展较为单一的将转用征收的新增用地收储整理为 “净地”标准的国有建设用地供应,调控土地市场,促进土地资源合理利用。但在 “1+N”的城乡统一建设用地市场新格局下,除发挥好国土空间规划中用途和数量的中宏观管控外,集体经营性建设用地入市应与国有建设用地具备相同的“净地”标准。这为土地储备机构肩负起更加有效的开闸放水微观调节作用提供了契机。

从实现路径看,土地储备机构可以接受集体经济组织委托,按照与国有建设用地相同的“净地”标准,统一开展集体经营性建设用地入市前的标准化“净地”收储整理工作。这种代工式的标准化“净地”收储整理工作,既可以让准备入市的集体经营性建设用地全部入池,又可以全过程标准化可控、规模化降低收储加工成本,还可以在开闸放水时调峰蓄谷。

转型的基本逻辑和现实需要

从基本逻辑看,土地储备机构接受集体经济组织委托,按照国土空间规划开展集体经营性建设用地标准化“净地”收储整理的就地入市、调整入市、整治再入市,必然涉及碎片化的建设用地或农用地甚至未利用地综合整治,在优化国土空间开发格局、推动国土空间规划落地的同时,同步促进乡村振兴和农村一二三产融合发展,可以形成逻辑闭环。

从现实需要看,这既是开展全域综合整治,深入推进建设用地和农用地整理的重要组成部分,又是各方主体各取所需的利益调节和再平衡的过程:政府取得相应整治后的规模空间、补充耕地以及流量指标,集体经济组织取得入市收益,土地储备机构通过规模空间、指标交易和收取委托代工服务费用,解决捉襟见肘的连续经营资金筹措问题。

转型的职责拓展和架构目标

从职责拓展看,以往土地管理工作在“乡”下平面管理多、在“城”里多维思路少。此次机构改革,空间规划职责的整合统一和地方城市更新工作牵头推进部门的缺失,为后续的多维思维埋下了伏笔。土地储备机构除了在“乡”下的全域土地综合整治中要肩负起新任务外,有基础也有能力在标准化工作的基础上,顺势而为在“城”里有新担当,在推动城市更新中发挥重要作用。

从架构目标看,现阶段可以考虑充实土地储备机构职责,改制为城乡更新整备整治机构,后续可以在做实、做大、做强的基础上,进一步完善土地储备机构资产负债表,以建立政策性土地储备银行为目标,消除地方政府债务资金烙印,破除资金筹措藩篱限制,创新拓展融资方式,通过资产证券化,吸引各类社会主体和社会资本开展全域土 地综合整治和城市更新。

(作者单位:江苏省自然资源厅)

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关键词: 土地管理
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