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杨应奇:练好规划“留白”术

2020-05-12 10:41:00    来源: 中国自然资源报    作者:杨应奇

“留白”一词,近来颇热。前不久,《北京市战略留白用地管理办法》正式印发,明确结合各分区国土空间规划编制工作,在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地,原则上2035年前不予启用。

战略留白,北京不是独一份。近段时间以来,结合国土空间规划编制,多地都在“留白”上进行了有益的尝试和探索。比如:上海市为提高国土空间的包容性,针对不可预期的重大事件和重大项目建立机动指标预留、战略空间留白、时序计划调控三大空间留白机制;安徽省明确,编制市、县及乡镇国土空间规划以及详细规划时可以按规定预留一定数量建设用地机动指标,对一时难以明确具体用途的建设用地,暂不明确规划用地性质。可以说,这样的留白,既是对国土空间开发的约束,也是对未来发展的保障。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确了三条控制线的基本内涵和原则,同时要求建立预留弹性空间和动态调整机制,科学预留一定比例的留白区。笔者认为,战略留白其实应该包含两层含义:一个层面是有意识地留出自然空间,实现人与自然、发展与保护的相互协调、相互促进。另一层面是着眼长远、蓄力未来,把最好的资源留给最好的项目。比如,避免盲目的、功利性的、低效能的园区建设。

三条控制线是国土空间保护底线和开发上限,是保障国家生态安全、粮食安全、经济安全的重要手段,须严格守护。同时,我们应该看到,既然三条控制线是对未来发展的保障,就存在一定的不确定性。这就要求我们对未来空间需求变化作出合理预判,需要在城镇开发边界内科学预留一定比例的留白区,作为未来发展的弹性空间。国务院副总理韩正在省部级干部国土空间规划专题研讨班座谈会上强调,规划工作是一门大学问,必须尊重科学、尊重规律,要注重留白,立足长远,为子孙后代留有空间,促进人与自然和谐共生。

过去,某些地区无论是在编制城市规划、土地利用规划或是生态保护规划,或多或少地存在缺少严肃性、随意调整、频繁变更等情况。有的地区一年内数次调整土地利用规划,有的甚至新领导甫一上任就着手修改城市建设规划。这一方面是规划的严肃性、约束性不强造成的,另一方面也与规划的科学性、前瞻性不强有关,特别是对一些不可预见的项目没有留下可以调节的弹性空间。经验和教训提醒着我们,在三条控制线划定过程中,对暂时没有想清楚、看明白的地方,不妨留白,以更好应对未来发展的不确定性。从这个意义上来说,有限的留白,正是为了减少无度变更和频繁调整。

聪者听于无声,明者见于未形。但同时我们也要留意的是,留白不是停滞,留白太少,则发展将变得不可持续;留白太多,又可能导致现有发展的束手束脚。这其中分寸和火候的把握,考验着执政者的智慧与勇气。

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关键词: 规划
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