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开发无居民海岛得先算好“生态账”

2020-09-01 09:28:55    来源: 中国自然资源报    作者:周超

前不久,辽宁省调整了无居民海岛使用金征收标准。有媒体片面援引标准中规定,称“每年最低只需缴纳1200元,就可拥有一座面积1公顷的岛屿,实现‘桃花岛主’的梦想”,引发舆论沸腾。

果真如此吗?笔者不敢苟同。首先,这1200元只是开发程度最低的六等农林牧业用岛的价格,如果是破坏程度最高的一等填海连岛,则最高每公顷要缴纳2455万元。也就是说,开发程度越高,价格越高。新标准的目的是通过经济杠杆,提高用岛生态门槛。其次,鉴于海岛资源的稀缺性,国家对海岛使用权出让有着一套非常严格的程序规定,想成为“岛主”还要过层层“审批关”。弄清楚以上这些,相信大家就明白“桃花岛主”可不是那么容易当的。

实际上,长期以来,无居民海岛的开发利用存在着诸多问题。海岛基础设施建设需要大量资金,海岛气候又导致较高的维护成本。一旦收益与预期不符,易导致后继开发无力,形成“烂尾岛”。此为其一。

其二,开发利用同质化、低质化。无居民海岛中的一些旅游娱乐用岛,缺乏对海岛文化和特色资源的深度挖掘,导致开发模式单一、利用层次较低,赢利能力不足。

其三,市场化机制有待完善。目前,我国无居民海岛使用权招拍挂管理模式仍处于探索阶段,缺乏从国家到地方的统一模式。同时,使用权流转的二级市场尚未建立,社会资本参与度不深。

此外,很多历史遗留问题仍未解决。《海岛保护法》生效前,我国无居民海岛土地证、林权证以及集体租赁合同或承包合同等多种使用权证混杂。法前用岛的历史遗留问题长期未决,也使得开发利用进程一再受阻。困难一度让无居民海岛的开发停滞不前,有些媒体甚至建议“降低岛金,鼓励沿海各省大力竞争,放开尝试能源仓储、酒店建设、围海建堤……” 对此,笔者认为,开发利用无居民海岛,得先算好“生态账”。

我国现有的1.1万多个海岛中,约96%是无居民海岛,大多处于未开发利用状态。而且,这些无居民海岛大多面积狭窄,生态系统极其脆弱,一旦破坏很难恢复。2011年发布的“908”专项调查显示,我国已有806个海岛消失。消失的背后,是多年来填海连岛、开山采石等破坏性用岛产生的恶果。前车之鉴警醒我们,“保护优先”乃是我国无居民海岛开发利用遵循的最重要原则。从这点出发,就不难理解为何目前无居民海岛出让的数量之少、程序之严、门槛之高了。

当然,无居民海岛并不是只保护、不开发,而是应当在坚持“保护优先”的前提之下合理开发。笔者认为,应着力解决好市场和管理两个方面问题。

一是充分发挥市场配置资源的决定性作用。无居民海岛市场化开发利用之路,风险与收益并存,只有理性的投资者才能成功上岸。二是更好地发挥政府的管控作用。一方面要通过总量和强度控制,鼓励开展生态用岛模式,另一方面要构建无居民海岛资源市场化配置机制。

“桃花岛主”的梦想虽好,却不是人人能当。辽宁此次公布的征收新标准,也正是契合了保护优先、合理开发的无居民海岛管理理念,值得各地借鉴。

(作者系本报记者)

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