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明晰生态产权 发展绿色产业

2020-05-13 09:49:49    来源: 中国自然资源报    作者:范振林 李晶

阅读提示:推进生态文明体制改革,践行“绿水青山”就是“金山银山”的关键之举,是建立健全生态产品价值实现机制。目前,我国生态环境大保护格局逐步成形,已有多个省(区、市)开始探索生态产品价值实现机制,但客观上也存在一些亟待解决的问题。对此,本文作者在健全自然资源及生态要素产权体系,构建生态产品价值核算体系和市场交易机制,创新生态产品价值实现路径等方面,提出了突破保护与发展“两难”困境的可行路径。

1 生态产品价值的实现目标

生态产品价值实现作为践行“绿水青山就是金山银山”的可行路径,能有效调节生态系统保护与经济发展之间的平衡关系,其内涵是将生态系统保护发展成本内部化,让生态优势转化为经济优势,实现生态保护者和受益者共赢。同时,通过对生态产品价值的评估,在政府营造市场环境、完善补偿机制的条件下,让市场机制调节生态产品的生产、分配、交换和消费,从而解决人们日益增长的美好生活需求与发展不平衡之间的矛盾。生态产品价值实现已逐渐成为推进生态文明体制改革、加快转变经济发展方式、实现经济社会与生态环境保护协调发展的重要举措。

对生态产品价值认知要与我国国情和经济发展阶段相结合,生态保护与经济要实现协调均衡发展。基于生态产品生态性、公共性和市场性属性特征,要尽力实现三大发展目标:一是保护自然生态,改变生态产品短缺局面,提高生态产品供给能力;二是服务公共利益,满足人民群众对美好优良生态环境的需求;三是发挥市场作用,运用经济杠杆推动实现自然资源配置、生态保护修复以及环境污染整治。

2 构建生态系统大保护格局

我国自然资源种类丰富,生态系统多样,但生态环境基础相对脆弱,一些地区自然资源和生态质量下降已经影响到人类的生存和发展,水、森林等生态产品的价值愈加显现。

据不完全统计,水土流失逐渐严重,全国土壤侵蚀总面积、流失面积分别占国土面积的30.7%、18.7%;沙漠化发展迅速,荒漠化土地面积、沙化土地面积分别占国土面积的27%、18%,大量农田、草场等受沙漠化威胁;生物物种加速灭绝,我国植物物种中约15%~20%处于濒危状态;地下水位逐渐下降,北方地区已形成8个总面积达1.5万平方公里的超采区;水质污染明显加重,水功能区水质达标率仅为66.4%,约42%的城市饮用水源地受到严重污染,农村有近3亿人口饮水不安全;大气污染严重,且环境污染正向农村蔓延……生态产品短缺已成为威胁中华民族永续发展的巨大难题,生态产品价值实现必须从理念层面走向制度实践,推动生态环境保护,维护生态安全。

3 探索生态产品价值实现路径

生态产品是依托稳定的生态系统和良好的自然要素,在自然、可持续发展、可再生和生态承载力不降低的原则下,通过自然产生或人类必要劳动投入的产品,包括公共生态产品和非公共生态产品。基于公共生态产品价值实现的途径主要是生态补偿,包括生态建设投资、财政补贴、财政转移支付等;基于非公共生态产品价值实现的途径主要是生态权属交易和生态开发利用,权属交易包括碳汇交易、排污权交易、水权交易等。生态开发利用主要涵盖生态农业、生态林业、生态旅游业、生态制造业、生态文创产业等。

生态产品价值实现本质是生态系统服务在市场上的等价交换,目的是将绿水青山变为金山银山,并提高生态环境保护效益和成本收益率,途径是需要政府主导与市场驱动相结合,通过规划引导、供需双向调节等多措并举,实现经济、社会、生态效益相统一。

从2010年《全国主体功能区规划》提出“生态产品”概念后,我国大力推动生态产品价值实现工作,2017年开始选择浙江、江西、贵州、青海等地开展生态产品价值实现机制试点,积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,目前已取得了初步成效。

4 解析生态产品价值实现难点

生态产品类型繁多、价值核算技术性强、市场体系和产业建设滞后,一定程度上限制了生态产品价值实现。

生态产品家底不清。生态系统服务存在动态性和空间差异性,随着时间发展而变化,同时由于气候、区域、地形、地理位置等自然条件差异,生态系统类型及服务功能在种类、数量和重要性上也存在空间差异性,导致生态产品数量尤其是质量家底不清。

缺乏全国统一的生态产品价值评估定义和指南。目前尚未对生态产品及其价值评估等概念制度化,也没有在自然资源管理政策中为生态产品价值评估提供统一的框架,生态系统服务评估模型、估价方法和计量技术等尚不一致,更没有形成全国性的生态产品价值评估工作指南,导致实际应用受限。

基于生态容量的占补平衡机制缺失。山水林田湖草是生命共同体,也是生态容量的总和。目前,通过生态容量核定原材料生产、调节气候、净化污染、涵养水源、保持水土、防风固沙、减轻灾害、固碳释氧、保护生物多样性等生态产品供给机制缺失,无法确定生态产品供给数量、质量和空间分布,对流域、森林和生物多样性等生态产品的科考及其质量状态等掌握还有待进一步深化。

生态产品产权市场和交易机制亟待完善。生态产品交易市场不发达,生态产品提供者赋权、受益者(或消费者)付费制度有待完善,以生态产品为依托的产业体系还有待进一步开发和完善,生态产品与用能权、排污权、碳排放权、用水权等发展权配额兑换机制亟待建立,不同地区之间交易发展权配额或用地指标机制有待理顺。

生态系统产权和责任界定不清晰。生态系统具有公共产品的弥散性、流动性,跨区域特征明显,无法清晰界定产权,且现行环境管理体制主要是属地监管,沟通不畅,协作效率较低,严重制约了实施生态补偿和整治修复的效果,难以实现环境资源的优化配置,也无法形成保护生态环境的内生动力和激励机制。

生态系统整体价值认识不足,生态保护投入不够,区域间协作机制不健全。我国近年来陆续开展了流域上下游横向补偿试点,但上下游开展协商的主动性不够,生态系统整体性价值未得到充分体现,影响补偿机制建设进度。同时,生态补偿中仍然是中央资金所占比重较大,市场化长效机制尚未有效形成,补偿模式较为单一,产业转移、人才引进、异地开发、园区共建等还有很大空间。

5 突破保护与发展“两难”困境

建立健全生态产品价值实现机制,迫切需要在保护与发展“两难”困境上不断探索实践生态产品价值实现机制。

健全自然资源及生态要素产权体系。对自然资源、国家公园及自然保护地等资源要素进行详细调查和监测,明确自然资源资产状况、权属变化和开发利用准入条件;加快推进自然资源所有权统一确权登记,明晰生态产品的所有权及其行使主体,划清全民和集体所有、全民和不同层级政府行使所有权的边界和范围,划清不同集体所有者的边界;明确各类自然资源产权主体权利,创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式,适度扩大使用权出让、转让、出租、担保、入股、作价出资等权能;扩大增减挂钩政策实施范围,鼓励通过土地整理、宅基地复垦等增加生态空间和耕地面积,对生态空间扩大增加的地区,允许其增减挂钩节余指标在省域内流转使用或实行跨省交易;加快生态产权改革,建立覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约集约综合利用制度;建立生态产品政府采购和金融税收优惠制度,鼓励全社会参与生态保护、生产生态产品的积极性。

构建统一规范的生态产品价值核算体系。基于统一的自然资源分类标准、统一的自然资源调查监测评价成果、统一的自然资源资产产权体系,建立生态产品目录清单,以生态单元为核算尺度,以森林、草地、湿地、耕地、水流、海域以及自然保护地等自然生态系统为重点核算对象,先存量后流量,先实物后价值,建立统一的生态产品指标体系和核算流程以及标准;开展生态产品供给量、服务量或替代值的实物量核算,探索开展实物量价值化核算,建立生态产品的价格形成机制、成本监测制度和价格调整机制,探索构建不同功能生态产品的核算方法、技术规范和价值定期动态发布机制。

健全生态产品市场交易机制和规则。坚持市场配置、政府监管,提升生态产品市场化配置水平,实现生态产品的流转顺畅、交易安全、利用高效。扩大生态产品竞争性出让,推动生态产品供给区和受益区成为独立市场主体,鼓励相关行业与企业积极参与市场交易,提升生态保护积极性。健全市场规则,建立统一的生态产品交易信息平台和服务体系,为交易主体提供价格及供求信息,降低交易成本。开展生态权属交易,探索建立碳排放权、排污权、取水权、用能权等生态权属交易机制,建立生态环境资源有偿使用制度。完善生态产品分等定级价格评估制度和审核制度,健全市场监测监管和调控机制,建立市场信用体系。加强政府监管,健全总量和强度双向控制,完善“总量控制—确权—交易—监管”模式,创新管理方式措施。加强立法与政策研究,完善法律法规,促进统一市场建设,为市场规范发展提供法律支撑。

创新生态产品价值实现路径。构建生态产业体系,探索“生态+”产业发展模式,提供更丰富多样的优质、绿色、安全的生态产品。开发利用生态旅游资源,合理利用森林景观、湿地景观、草原景观等资源,加快发展森林草原游憩、河湖湿地观光、野生动物驯养观赏等旅游产业,开发富有地方特色的生态旅游商品。充分考虑不同类型生态产品的优势,根据自然生态系统的物质供给服务、调节服务和文化服务三大功能,顶层设计生态产品开发利用模式,有效挖掘生态产品价值,创新生态产品价值的实现路径,延伸生态产品产业链。创新流域生态补偿方式,结合上下游地区的实际需求,综合考虑双方实际和操作成本,自主协商选择资金补偿、异地开发、技术援助、解决就业、对口扶贫、人才引进等多元化补偿方式,充分调动地方保护生态系统的积极性,鼓励社会机构和企业参与国土综合整治修复、矿山环境恢复治理、海洋生态修复、生物多样性保护等,理顺参与渠道,提升生态系统整体保护和系统修复意识;建立健全生态产品价值实现金融服务体系,包括交易流转、抵押融资、风险分担等,通过生态信用来实现生态产品价值转化。

(作者单位:中国自然资源经济研究院;自然资源部财务与资金运用司)

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关键词: 生态环境
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