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科学编制生态产品供给规划

2020-05-27 10:23:08    来源: 中国自然资源报    作者:谭荣

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今年全国两会政府工作报告中提出,提高生态环境治理成效,促进生态文明建设。生态产品价值实现机制及其路径,是生态文明建设的重要内容之一。国家生态产品价值实现机制试点工作开展以来,各试点地区围绕如何建立政府主导、企业和各界参与、市场化运作等内容,积极实践探索并积累了经验,推动了各类生态产品价值的实现。

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从全国生态产品价值实现机制的现有试点经验来看,生态产品价值实现自发形成的市场主要集中在物质生产类和文化服务类产品上,这是生态产品公共属性使然,也意味着政府在生态产品价值实现上应有“大作为”。

地方实践的三条特色路径

路径一:以政府有为促市场有效,推动各类生态产品的市场化

在各类生态产品中,其中物质生产类(比如生态农产品)和文化服务类(比如生态康养)生态产品价值可以附着于相关生态产业,转化为产权明晰、可直接交易的商品。

从试点经验来看,政府大力引导社会认知、接受和保护两类生态产品,大力弘扬“绿色青山就是金山银山”理念,科学宣传生态农业、生态工业和生态康养产业,促进生态产品与有形载体结合。

同时,政府协助市场主体做大做强,推动市场消费模式和生产模式转型。建立成本共担机制,政府帮助市场主体做好保护、修复和提升生产环境,加强生态产品生产环境质量智慧监管。推动生态农产品和生态工业产品的产业化、基地化、规模化、品牌化。此外,政府在加快建立生态产品质量认证体系方面,培育生态产品品牌、标准和质量认证体系,促进生态产品的市场溢价。结合农产品认证体系,推动生态产品质量认证体系建设,培育地方特色的生态产品品牌。

路径二:以政府直接购买,提升调节服务类生态产品的供给激励

调节服务类生态产品难以找到载体来实现商品化,因此政府直接购买的方式是常见的激励方式,比如生态补偿支付、绿色发展奖补等。

在制定调节服务类生态产品供给规划和年度计划方面,制定生态产品政府采购目录清单;建立各级财政资金由设区市层级的初次分配制度,规范并激励各县(区、市)生态产品价值的保护、修复和提升行为。

在建立国有经营性建设用地出让与生态产品提供的锚定制度方面取得实效。比如:浙江省丽水市要求在各县(区、市)土地出让收益中转移部分用于支持政府购买生态产品。这个制度本质上是经营性建设用地市场交易的收益转移制度。

除此以外,探索政府性基金、政策性金融等支持手段。政府把生态产品产业作为经济发展新动能来培育,探索推进财政资金“基金化”。探索建立政府对生态产品项目的收储平台等机构,解决金融风险偿付难题,为金融资本和社会资本进入生态产品投资领域探索可行路径。

路径三:以政府管制促“确权”,培育调节服务类生态产品“新”市场

通过空间规划和用途管制保障生态产品数量质量不减少甚至有提升,是政府治理调节服务类生态产品的主要手段。主要包括三方面:

一是确定调节服务类生态产品主要目录,并科学编制总量目标规划和年度目标计划。以第三次全国国土调查为基础,在摸清生态产品底数的基础上,对辖区内可用于生态产品价值保护、修复、提升的地块进行空间定位,形成辖区生态产品价值总量的空间分布图、潜力分布图。编制保护、修复和提升生态产品的行为清单。

二是允许各县(区、市)政府在完成年度生态产品价值增量比例的基础上,通过一级市场交易由其他辖区政府完成剩余比例的任务。以这种“底线+交易”模式,科学确定交换汇率和可交易比例,建立一级市场政府间交易平台和交易的制度体系。

三是以辖区具体生态产品项目(地块)为单位,建立以各类法人、自然人为交易主体的生态产品二级市场交易制度体系。具体包括建立与地块关联的生态产品项目的确权、登记、颁证制度。建立生态产品项目的空间数据库。建立项目开发负面影响生态补偿制度。即,开发性项目必须通过自主恢复或通过市场购买方式弥补生态产品价值损失的管制制度。

深化生态产品价值实现机制的建议

进一步推动生态产品价值实现的市场机制

为了推动价值实现的市场机制的建立,政府在现阶段需要做好以下工作:

一方面,建立健全物质生产和文化服务两类生态产品的市场体系。增强法人、自然人等市场主体的市场竞争力。建立两类生态产品的生产、供应、销售、购买、中介、质监、认证等全过程监管和保障体系,让生态产品产业在规范化、标准化的市场环境中健康发展。发挥政府基金、金融优惠政策的撬动作用,鼓励社会资本进入两类生态产品产业,推动市场机制发挥更大作用。重视政府类基金、政策性担保等工具对生态产品产业特有的扶持作用,避免生态产品产业因无硬资产无法取得有效金融支持的困境。

另一方面,科学编制调节服务类生态产品的供给规划,划定不同行政辖区的数量质量指标任务,在一定条件下允许不同辖区以市场交易方式转移指标任务,提升指标任务分配效率。以全域生态环境质量提升为目标,以森林、水域和湿地等主要自然资源为载体,编制覆盖特定区域的生态产品数量质量提升规划和年度计划。

此外,制定针对负面开发行为的强制生态补偿制度,为各类主体参与生态产品供给提供市场交易平台和交易制度体系。允许各类法人、自然人自行开展生态产品数量质量提升项目,并能够通过平台储备、购买、监管各类生态产品项目交易。

调节服务类生态产品的市场机制需要从县域向省域铺开

目前的生态产品价值实现机制试点是以设区市或县两级为单元开展,该类市场制度对试点地区政府的激励有限。

建议把目前的试点工作看做“两步走”的第一步。在初期阶段在较小范围内进行试点,不仅有利于制度设计和执行,减少不必要的制度成本,同时也为制度推广到其他地区做准备。此外,在编制覆盖特定区域的生态产品数量质量提升规划和年度计划的基础上,能够为建立辖区内部以法人或自然人作为市场交易主体的市场体系提供必备基础(二级市场制度体系)。

同时,建议在试点经验成熟后向省域推广,扩大交易空间范围有利于解决市场需求不足的问题,为管制指标的市场价格形成提供必要条件,本质上也为省域内生态补偿财政转移支付提供了基础,实现了经济、社会和生态效益在全省范围的统一。

目前,从国家到地方的生态产品价值实现机制试点多是以行政辖区为单元开展试点,其优势是试点制度相对容易设计与执行。在全国生态产品价值实现机制试点的起步阶段,以流域为单元开展试点势在必行也颇具意义。建议在此基础上,率先探索以小尺度流域为单元的试点,避免跨辖区造成的难题,等试点经验积累到一定阶段后再开展大尺度的流域试点的做法具有示范引领意义。

关注生态产品价值实现引发的分配问题

对于能够直接转化经济价值的物质生产和文化服务类生态产品,面临因生态系统初始资源禀赋差异而造成的收益分配差距问题。比如:相近区位不同资源禀赋的村庄之间的收入差距,或相近资源禀赋但区位存在差异的村庄之间的收入差距等。而对于调节服务类生态产品,因需要政府强制管制而隐含了另一类分配问题。比如:以森林资源为生态产品主体设计管制制度,实际上为具有森林资源数量质量提升潜力的地区分配了更多的经济价值。对于以上存在的收益分配问题,建议试点工作要始终以保护和提升生态产品价值为目的,以保障农民权益为底线。现阶段需要建立健全生态产品政府购买和市场交易的信息公开制度。尝试建立生态产品交易政府收取调节金制度。要重视协调区域发展和城乡关系,实现乡村振兴,切实保护农民利益。

(作者单位:浙江大学土地与国家发展研究院)

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