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谈如何健全完善自然资源管理制度体系

2020-06-02 09:59:51    来源: 中国自然资源报    作者:佟绍伟

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是当下中国政治实践和理论研究的重要任务之一。笔者认为,自然资源管理制度是国家治理的基石,必须与时俱进,不断完善,以便为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加有力的政策支撑和制度保障。

一个理想的自然资源管理制度,应该是两条主线的有机结合:一个是代表自然资源权利人利益和意志的自然资源权利制度;一个是代表公共利益和公共意志的自然资源权力制度,也就是自然资源行政管理制度。自然资源权利制度是自然资源权力制度的基础,自然资源权力制度是自然资源权利制度的补充。按照“发挥市场配置资源的决定性作用”的要求,首先要充分发挥自然资源权利制度的作用,最大限度地提升市场配置自然资源的效率,让利用、保护好自然资源成为人民群众和市场主体的自觉行动。同时,还要更好地发挥政府在调节和管理自然资源中的作用,做好有关行政许可和生态修复工作,将市场和政府二者有机结合起来,助推自然资源管理制度释放出更大能量。

进一步完善自然资源权利制度

自然资源权利制度包括权利体系、权利登记制度和权利救济制度。其中,权利体系是前提,因为自然资源权利是自然资源权利登记的对象,也是权利救济制度救济的对象。因此,只有对各项自然资源权利作出明确规定,登记簿才能予以准确的记载,权利救济时才有据可循。登记制度是手段,因为只有记载于登记簿的自然资源权利才能成为权利人现实的权利,否则权利体系的规定就是空话,救济制度就会失去依据。救济制度是保障,因为只有自然资源权利受到损害能够得到有效保护,权利体系规定的权利和登记簿记载的权利才是真正的权利。三者只有有机结合,才能形成完善的自然资源权利制度。

完善自然资源权利制度,要在毫不动摇地坚持自然资源公有制的前提下,坚持“土地所有权和使用权分离”的原则,进一步完善“耕者有其田,居者有其屋”的自然资源制度设计,赋予广大人民群众长期而有保障的国有自然资源使用权和集体自然资源使用权,最大限度地允许使用权的流动,并对所有权人和使用权人予以充分有力的保护。既不搞“一大二公”,也不搞私有化。

进一步完善自然资源权利体系。5月28日,《民法典》经十三届全国人大三次会议审议通过,对自然资源的国家所有权和集体所有权、各种国有使用权和集体使用权以及抵押权、地役权等所有自然资源权利,从权利的主体与客体、取得与丧失、内容与限制等方面,作出了原则性规定,将有利于改变自然资源权利的规定不全面、不系统、不具体、不明确的局面。根据《民法典》中的相关规定,我们一要做好农村承包地的“三权分置”,特别要强调“自愿”的原则,防止基层组织以“规模经营”之名,强迫或变相强迫承包人流转土地,侵犯承包权人的合法权益;二要做好宅基地的“三权分置”,准确界定好“资格权”的外延和内涵,同样要特别强调“自愿”的原则;三要准确界定“集体经营性建设用地使用权”等。

进一步完善自然资源权利登记制度。只有建立完善的自然资源权利登记制度,才能准确地记载权利人的各种权利,才能消除侵权和纠纷的隐患。党的十八大以来,在党中央的直接领导下,我国逐渐实现了不动产的统一登记,结束了不动产登记的长期分散状态。同时,对不动产登记未能覆盖的国有未利用自然资源的国家所有权,正在开展自然资源确权登记发证工作。不动产登记加上自然资源确权登记将会实现自然资源权利登记的全覆盖。但仍然有若干的重大问题,需要在正在起草的不动产登记法中予以明确。比如,不动产登记人员问题、登记收费问题、登记效力与错误赔偿问题、登记与有关行政管理的关系问题等。

进一步完善自然资源权利救济制度。如果自然资源权利在受伤害时不能得到有效救济,那么这样的权利就不是真正的权利。尽管我们已经基本实现了不动产的统一登记,但自然资源权利争议调解制度尚未得到统一。土地、森林、海域、草原等涉及的所有权、使用权、承包经营权等争议调处的法律依据各不相同,程序也五花八门,急需通过一揽子修法建立统一的争议调处和行政裁决制度。实践中,要特别注意两种情况:一是要注意基层组织侵犯集体自然资源的所有权和使用权。有的基层组织想方设法多留“机动地”,然后变相占为己有;有的基层组织打着土地流转的旗号,违背土地承包经营权人的意愿,强迫其放弃土地承包经营权。二是要注意房地产开发商侵犯业主的土地权利。当前,城市住宅小区的业主基本上只有房屋所有权,而房屋所占用的土地使用权却体现不够,因此停车位、绿地、娱乐设施、墙体广告等导致的纠纷时有发生。

进一步完善自然资源权力制度

自然资源权力制度主要包括调查监测制度、用途管制制度、节约集约利用制度、征收征用制度、生态修复制度、市场管理制度等。其主要任务是,在严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线的前提下,严守三条红线,为“耕者有其田”留下足够的农用地,为“居者有其屋”提供足够的居住用地,为产业发展和基础设施提供足够的建设用地,同时促进自然资源的节约集约利用,实现自然资源的可持续利用。

进一步完善自然资源调查监测制度,为自然资源管理工作提供全面、及时、准确的数据、图件资料。一要突出调查监测的全域性,包括整个国土范围的全覆盖、各类自然资源的全覆盖、自然资源数量和质量的全覆盖等;二要保持调查监测数据的时效性,及时掌握各类自然资源的变化情况,避免调查监测数据成为历史数据;三要保持调查监测数据的真实性。现在开展自然资源的调查监测工作,经费、队伍、技术都已不是问题,关键是如何排除干扰,确保数据的真实性和准确性,否则自然资源管理的所有工作都会失去可靠的依据。

进一步完善自然资源用途管制制度。用途管制制度是整个自然资源行政管理制度的核心,是按照生态环境的要求,利用国家强制力对各类自然资源开发、利用进行管制的行为。

第一,依据自然资源调查监测数据,编制科学的国土空间规划,统筹各行各业占有使用自然资源的数量和结构,严格界定自然资源的各类用途。国土空间规划要特别关注城市布局规划。近年来,世界各国都在发生“二次城市化”现象,其主要特征是中小城市的人口越来越向大城市集中,我国也不例外。这要求我们在国土空间规划编制过程中,要特别重视做好城市布局规划,有意识地将各种要素向重点发展的中小城市倾斜。比如,打造若干个类似雄安新区的新城市,以减少中心城市的压力。同时,要依据城市布局规划,适当增加大城市保障房的用地供给。大城市的居住成本几乎占据普通市民生活成本的一半,可以说解决了居住问题,就基本解决了生活问题。而对于许多中小城市来说,由于人口外流和土地供应过多的原因,住房已经出现过剩甚至严重过剩,因此要严格控制其住房用地的供给。

第二,遵照国土空间规划,严格自然资源审批,特别要严格控制各类建设占用耕地尤其是基本农田。建议结合用地审批权下放,把主要精力放在做好规划计划和日常监管上。

第三,对各种乱占滥用自然资源的行为进行监督检查。一方面,要做好事前、事中的监督检查,尽量将违法行为消灭在萌芽状态甚至未发状态;另一方面,要切实落实好刑法中涉及自然资源违法的相关规定,不能让破坏自然资源的当事人逍遥法外甚至成为“振兴当地经济、造福一方的英雄”。

进一步完善自然资源节约集约制度。节约集约利用自然资源、实现自然资源的可持续利用是当今世界的大势所趋,对于人多地少的中国更具重要意义。在这项工作中,最重要的是厘清政府与市场的边界,最大限度地发挥市场的决定性作用,利用好自然资源价格的杠杆功能,充分调动自然资源权利人的主动性和自觉性。政府的主要任务应该是做好规划、产业引导以及税收调节、财政补贴等工作,引导或倒逼自然资源权利人节约集约利用自然资源。同时,持续推进闲置低效用地盘活,用好存量土地。

进一步完善自然资源征收征用制度。征地制度改革要特别强调三个方面:一是在开展征地制度改革和集体经营性建设用地入市试点工作中,要更加准确地界定公共利益的范围,尽量减少征收征用土地等自然资源的范围;二是该补偿给农户的一定要补偿到位,杜绝层层截留、层层克扣;三是加强对乡(村、组)在补偿分配和使用中的监督,确保农民集体和被征地农户的利益不受侵犯。

建立健全生态修复制度。所谓生态修复就是按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的原则,对受到损害的生态环境进行修复的过程。自然资源管理部门在生态修复中的工作主要包括土地整治、退耕还林还草还水、矿山环境治理、沿海滩涂生态恢复等。要特别强调的是:一是坚持因地制宜的原则,宜树则树、宜草则草、宜水则水,不能违反自然规律。二是要逐步改革耕地占补平衡制度。在我国,适合开发成耕地的后备自然资源已经很少,如果硬要开发以补充减少的耕地,就会造成土地沙化、水土流失。因此,笔者认为,应对现行的耕地占补平衡制度进行改革,取消地方财政在新增建设用地有偿使用费中的分成,由中央政府根据各地的自然条件,统一组织耕地补充工作,或开发一定数量的荒地,或改造中低产田以提高粮食生产能力。三是应改变生态修复资金经费分散的局面,集中使用有关生态修复的资金经费,形成拳头效应,做到修复一片就成功一片。四是充分发挥市场主体在生态修复中的积极作用,尽量在产权保护、经费补助、税收减免、技术进步、基础设施建设等方面为市场主体创造良好的外部条件。

进一步完善自然资源市场管理制度。最重要的莫过于充分发挥市场在配置自然资源中的决定性作用,尽量减少不必要的政府行为。一要积极总结集体经营性建设用地入市试点成果,尽量缩小征地范围。为此,要在规划、税收等方面做好配套工作,同时尊重并落实好农民集体成员的发言权和收益权,防止农民权益被侵犯。二要因地制宜、因时制宜,继续完善土地等自然资源一级市场的管理。三要认真总结土地二级市场改革试点经验,做好自然资源二级市场的管理。四是积极协助财政部门设计好自然资源税收制度,引导市场主体节约集约利用自然资源。

(作者单位:自然资源部不动产登记中心)

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