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云南生态保护红线划定评估工作纪实

2020-06-04 10:24:38    来源: 中国自然资源报    作者:周超 韩宏伟

日前,云南省公布了经初步审核汇总的生态保护红线评估调整数据。数据显示,云南省生态保护红线评估调整初步达到面积不减、功能不降、性质不变、应划尽划等要求,矛盾冲突图斑大幅下降,取得了阶段性成效。经过近一年时间,云南省通过开展生态保护红线评估,摸清矛盾冲突,提出优化调整措施,进一步完善管控规则,稳定并局部优化了“三屏两带”生态保护红线格局,让生态保护红线划得实、能落地,守得住、有权威。

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生态保护红线评估调整势在必行

云南省地跨六大水系,坐拥九大高原湖泊,是我国西南地区重要的生态安全屏障。早在2018年,云南省就公布了生态保护红线,明确全省生态保护红线面积为11.84万平方公里,着力构建出“三屏两带”的生态保护红线格局。“三屏”即青藏高原南缘滇西北高山峡谷生态屏障、哀牢山—无量山山地生态屏障和南部边境热带森林生态屏障;“两带”即金沙江、澜沧江、红河干热河谷地带和东南部喀斯特地带。

然而,一年多过去,初步划定的生态保护红线与社会经济发展以及实施执行之间,显现出一些矛盾冲突。一是缺乏分区管控措施,导致人地矛盾凸显。生态保护红线虽已划定,但当时国家层面并未出台生态保护红线管控要求,一些地区把生态保护红线简单当作“禁区”“无人区”,禁止牧民进入其中放牧。二是数据与底图的不统一,影响红线划定的准确性和真实性。由于划定时,底图比例尺、坐标系、地类等不一致,出现了生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界间的冲突,导致红线难以落地。三是由于各类自然保护地要整体纳入生态保护红线,原自然保护地存在的范围不准、边界不清、责权不明等问题仍然延续下来。

云南省自然资源厅空间规划局相关负责人告诉记者,划定存在的一些问题,使得生态保护红线迟迟难以落地,执行效果大打折扣。生态保护红线不仅要划在图上,更要落在实地上。面对划定后出现的矛盾冲突,开展生态保护红线评估调整显得尤为紧迫。

高位推动同时贴近基层实际

2019年8月,云南省启动生态保护红线评估调整工作。云南省自然资源厅组织技术单位编制了《云南省生态保护红线评估实施方案》,确立了评估调整的技术路线、工作流程、时限要求、成果汇交等内容,指导评估工作有序开展,探索出了一系列行之有效的制度和措施:统一数据与底图,统一工作机制,统一工作流程,同时统筹推进国土“三调”等多项相关工作。

云南省以原划定的生态保护红线和国土“三调”数据为基础,进行统一坐标系处理,做到数据统一。制作底图时,先对生态保护红线范围以及边界进行纠偏处理,形成统一的评估优化工作底图。相关调查数据存在冲突矛盾的,以过去5年真实情况为基础,根据功能合理性进行核定。

评估调整工作需上下联动,且涉及部门较多,尤其是自然资源部门、生态环境部门和林草部门之间需要密切配合。云南省政府高位推动评估调整工作,先后两次召开全省部署专题会议。各地党委政府统一部署,反复论证,提出地方近期城市发展和工业发展的区域,列出需要解决的地方发展建设所需用地清单,评估调整成果最终需要由地方主要负责人签字认定。

按规定,县级完成的生态保护红线评估调整工作,形成的自查报告及调整成果由县政府报州(市)政府进行初审,形成州(市)级自查成果,再报省相关部门对成果进行审查,形成省级自查报告,最后经省政府同意,按程序报国家有关部委。

据了解,以往其他省份的生态保护红线划定都是以州、市一级为单位开展,云南结合实际情况,创造性地将生态保护红线评估调整工作下放至以县级为单位开展,更加贴近基层实际,也调动了基层政府和单位积极性。

此外,云南省注重协调国土“三调”、永久基本农田核实调整、自然保护地整合优化三项工作与生态保护红线评估调整并行推进,使其工作成果相互依存、相互校验、相互渗透、相互制约。

以自然保护地整合优化为例,云南有11%的面积是自然保护地,在生态保护红线面积中占比最大,自然保护地的优化整合工作不完成,生态保护红线的结果就将是空中楼阁。目前,云南省林草部门正抓紧开展自然保护地现状边界确定工作,助力生态保护红线调整顺利完成。

保护优先同时满足经济社会发展需要

在实际的评估中,如何制定有效的调整规则,是当前各地生态保护红线评估中面临的实际问题。云南省在实际操作中,制定了应划尽划、有序退出、合理避让、调出举证、调入评估五个方面的规则,在坚持保护优先原则的同时,满足当地经济社会发展需要。

生态保护红线的划定,优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能极重要区域,生态极敏感脆弱的水土流失、石漠化等区域以及各类保护地,经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域优先划入,做到应划尽划。

目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出;在自然保护地一般控制区内,对生态功能造成明显影响的,逐步有序退出;不造成明显影响的,相应调整一般控制区范围。除了自然保护地外,对生态功能不造成明显影响的集中连片耕地、合法矿业权、国家重要战略资源开采区、重大基础设施工程、人工商品林、镇村等要调出生态保护红线,做到合理避让。

对于调出生态保护红线的,充分结合相关规划、文件、矿业权证、影像资料等开展举证工作,并评估对红线生态功能的影响程度,充分说明调出的合理性。对于调入生态保护红线的,县级人民政府牵头组织林草、环境等相关部门对其生态功能重要性、生态环境敏感脆弱性等进行充分评估并出具意见,并加强与国土空间规划、开发保护规划、交通基础设施等相关规划的协调衔接。从极敏感、极重要区调入以及自然保护地等调入的,不需开展评估,但需相关部门出具意见。符合条件调出的尽量在邻近地块分析评估,就近补划,保证区域内能满足生态主体功能的要求。

基本实现应划尽划冲突图斑大幅减少

经过近一年的评估调整,云南省生态保护红线初步达到面积不减、功能不降、性质不变,基本实现应划尽划,同时大幅减少了冲突面积。

云南省生态保护红线面积略有增加,且实现了“应划尽划”。红线面积从11.84万平方公里增至11.87万平方公里,比例从30.90%增至30.98%。其中,云南省91%的国家公园、90%的自然保护区划入了生态保护红线,确保了自然保护地、生态功能极重要区、生态环境极敏感区绝大部分区域纳入生态保护红线,基本达到应划尽划的要求。

同时,生态保护红线的生态功能得到提升,红线格局得到优化。生态保护红线评估成果维持了原生态保护红线“三屏两带”的基本格局,发挥水源涵养、生物多样性维护、水土保持3大生态服务功能类型的11个分区面积增加了270.01平方公里。国家重点生态功能区名录(摘录)以及“三屏两带”涉及39个县的生态保护红线面积增加了111平方公里。通过评估调整,云南省生态保护红线图斑个数由53203个减至13616个,生态保护红线图斑的破碎度大幅下降,完整性、连通性得到显著提高。

红线划定之后,矛盾冲突图斑大幅下降。生态保护红线中耕地减少4271.08平方公里,基本农田减少2011.11平方公里,城镇村建设用地减少317.65平方公里,矿业权减少1.09万平方公里,人工商品林减少5468.46平方公里。

此外,红线的划定也预留了发展空间。从生态保护红线中调出已批建设用地718项,调出已批重大项目822项,调出已批基础设施项目1110项,保障全省重大项目、基础设施建设项目的顺利实施。截至目前,云南省已有59个重点项目出具占用生态保护红线不可避让性论证意见。

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关键词: 生态红线
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