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全球海洋保护区建设呈现新趋势

2020-06-18 10:43:53    来源: 中国自然资源报    作者:郑苗壮

海洋保护区是保护海洋生物多样性、防止海洋资源过度开发和栖息地退化的有效方法,是实现海洋可持续发展的重要工具。为落实2002年《约翰内斯堡可持续发展行动计划》、履行《全球生物多样性框架(2011~2020)》《联合国可持续发展议程(2016~2030)》确定的“到2020年保护10%的沿海和海洋区域”的承诺,各国日益重视海洋生物多样性保护和海洋保护区建设。

据统计,截至2019年底,全球承诺、指定或建立的海洋保护区约17000个,总面积超过2800万平方公里,占全球海洋面积的7.9%,占内水、领海和专属经济区等国家管辖内海域面积的18.4%,占公海和国际海底区域等国家管辖外海域面积的0.25%。

“一划了之”的保护区 

在地理空间上看,海洋保护区主要建立在国家管辖内海域。各国在符合《联合国海洋法公约》规定的基础上,根据国内立法、行政和政策措施在国家管辖内海域建立海洋保护区。南极海洋生物资源养护委员会在国家管辖外海域的南大洋建立了南奥克尼陆架海洋保护区、罗斯海海洋保护区。除了《南极条约》体系主导的南极海域,任何国家或国际组织都没有权利在国家管辖外海域指定或建立海洋保护区。

但奥斯陆-巴黎委员会在东北大西洋国家管辖外海域指定的7个海洋保护区,不是在《联合国海洋法公约》框架下建立的海洋保护区。这些海洋保护区的管理权限和职能仅限于“纸面上”,仅对保护目标作出原则性规定,也未制定有针对性的管理措施,属于《东北大西洋海洋环境保护公约》成员国自愿性政治宣誓,对非成员国没有约束力。法国、意大利和摩洛哥在地中海建立的派拉格斯海洋保护区位于《联合国海洋法公约》规定的国家管辖范围内,并非在国家管辖外海域建立的海洋保护区。

从管理计划的实施上看,海洋保护区的管理计划亟待落实,部分保护区还停留在“口头”或“纸面”之上。从统计数据上看,虽然海洋保护区面积占全球海洋面积的7.9%,但1.1%的面积停留在“口头上”、1.5%的面积处于“纸面上”,仅有5.3%的面积得到保护。

具体而言,全球海洋面积的1.1%由相关国家提出创建海洋保护区的意图或承诺,但既未指定为保护区、更未制订管理计划,海洋保护区停留在“口头上”。全球海洋面积的1.5%在法律上被指定为海洋保护区,但未制订保护区的管理和科研监测计划,仅存于“纸面上”。只有5.3%的沿海和海洋区域的保护目标具体、地理边界明确,并制订了相应的管理计划,但各国限于资金、政策、管理以及对海洋生态系统的整体科学认知,海洋保护区虽从“纸面上”过渡到实施阶段,但离实现公平有效管理仍存在一定差距。

欧美和小岛屿国家成主力 

从海洋保护区覆盖比例上看,以欧美国家和小岛屿国家等个别地理条件优越国家的建设为主。

占据偏远岛屿的美国、英国和法国等国,继承前殖民帝国遗产的澳大利亚、新西兰以及帕劳、密克罗尼西亚、马绍尔群岛、库克群岛、基里巴斯和斐济等小岛屿国家同属于地理条件优越国家。这些国家依托偏远岛屿建立了面积超大的海洋保护区,海洋保护区占其管辖海域的覆盖比例一般已接近或超过30%。波罗的海、地中海、加勒比海、黑海、红海、波斯湾等闭海或半闭海的沿岸国家,受限于自然地理条件和经济活动等因素,建立的海洋保护区面积普遍较小、保护区的覆盖比例较低。

从人类活动密度和管理措施上看,人类活动密度高、管理措施相对宽松的海洋保护区多分布在发达国家近岸海域。人类活动密度低、管理措施严格的海洋保护区多分布在发展中国家的管辖海域。北美、西欧、澳大利亚等发达地区和国家的海洋保护区管理水平相对高、研究能力强、建立时间较长、保护目标明确,禁捕区的面积也较小、比例低。

拉美、非洲、东南亚、大洋洲的发展中国家建立海洋保护区的时限普遍较短、禁捕区面积较大、比例高,多采用禁止商业活动的管理措施。由于发展中国家建立面积较大、且禁止商业捕捞和矿产资源开发活动的海洋保护区,比发达国家需要更多的资金支持。因此,这与发展中国家的发展水平和管理能力并不相符。

保护区面积快速增长 

近年来,海洋保护区呈现建立速度加快、个体规模超大、管理措施趋严的趋势。自1960年以来,全球海洋保护区面积以8%的速度增长。1993年《生物多样性公约》生效后,海洋保护区面积增加了15倍以上。2000年,全球海洋保护区面积约为200万平方公里,占海洋面积不足1%。过去20年,全球海洋保护区面积年均增长70%。自2016年以来,海洋保护区的覆盖率快速增长,新增海洋保护区面积约1100万平方公里,在国家管辖内海域的覆盖比例由10.2%增至18.4%。

在海洋保护区建设过程中,各国热衷于建设面积超过10万平方公里的超大型海洋保护区。据统计,全球已建立41个面积超过10万平方公里的大型海洋保护区,面积约2000万平方公里,占全球海洋面积的5.5%、占海洋保护区面积的72%。在这41个超大型海洋保护区之中,面积超过100万平方公里的海洋保护区为6个。除个别保护区外,多为2006年美国西北夏威夷群岛国家海洋保护区之后建立的。

此后,美国与英国、法国、澳大利亚、新西兰、巴西、墨西哥、智利,以及塞舌尔、密克罗尼西亚、帕劳和基里巴斯等小岛屿国家建立了一系列面积超过10万平方公里的超大型海洋保护区。这些保护区多分布在远离大陆、人类经济社会活动密度较低、受人类活动的威胁程度较低的偏远岛屿地区。

如今,各国在海洋保护区分区管理时,倾向于采用保护区完全或部分禁捕的措施。全球20%的海洋保护区采取禁止或管制航行、捕鱼和采矿等管理措施。新建超大型海洋保护区的管理措施更加严格,多采用完全保护或高强度保护的管理措施。

逐渐向国家管辖外海域拓展 

近年来,海洋保护区由国家管辖内海域逐渐向国家管辖外海域拓展。在《联合国海洋法公约》生效前,海洋保护区的数量少、面积小,多分布在欧美发达国家近岸海域。《联合国海洋法公约》生效后,海洋保护区也随之由领海拓展至国家管辖的专属经济区和大陆架。

为在《联合国海洋法公约》框架下处理国家管辖外海域生物多样性(简称BBNJ)问题、完善公海和国际海底区域的治理体系,BBNJ国际协定谈判历经9次特设工作组、4次预备委员会的磋商,于2018年正式启动政府间谈判,为国家管辖外海域处理包括海洋保护区在内的事项提供法律依据。在南极海洋生物资源养护委员会框架下,欧盟和澳大利亚、德国、挪威、阿根廷、智利提出了在东南极、威德尔海、南极半岛等建立新的海洋保护区的提案。

近年来,欧美国家和相关国际组织为海洋保护区建设提供重要的技术支撑,加快推进海洋保护区全球布局。本世纪初以来,欧盟以及美国、日本等国在全球重点海域组织实施了国际海洋生物普查十年计划、地平线2020和欧洲地平线等调查计划,获得大量海洋物种分布范围和洄游通道的调查数据,完成了先期技术储备。

在美国、法国、日本和澳大利亚等国的技术支持和资金援助下,《生物多样性公约》于2010年启动了描述符合具有重要生态或生物意义海洋区域(简称EBSAs)的科学计划,在东亚海、北太平洋、东北印度洋等占全球海洋面积84%的15个区域,开展了EBSAs识别工作,识别出343处符合EBSAs标准的区域。其中,涉及国家管辖外海域的EBSAs有60多处,为未来海洋保护区建设提供了参考区。

当前,国际海事组织、国际海底管理局、区域渔业管理组织等国际组织也提出了不同类型、不同用途的敏感区和脆弱区。世界自然保护联盟、绿色和平、公海联盟等非政府组织也识别了一系列需要保护的海洋区域,保护对象包括海鸟、鲸、海豚等哺乳动物。

(作者单位为自然资源部海洋发展战略研究所)

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