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再谈土地二三事儿

2020-06-30 10:29:22    来源: 中国自然资源报    作者:肖颖

土地日走过的30年,是中国城镇化、工业化快速发展的30年,也是土地利用管理不断探索前行的30年。进入新时代,在加快推进生态文明建设与治理现代化的背景下,土地利用管理面临的任务更加艰巨和复杂,更加需要我们加快改革步伐。值此之际,本期“圆桌汇”推出特别策划,邀请3位专家学者,对新时代耕地保护、土地要素市场化配置、新《土地管理法》等土地问题进行深入探讨。

耕地保护

上一轮土地关系主要是建设和保护的关系,处理的是快速工业化进程与城市扩张对耕地保护形成的冲击。下一阶段,我们要从处理生产和生活用地二者的平衡,转为处理生产、生活和生态的平衡

新时代耕地保护面临新形势

从第一个全国土地日算起,到30年后的今天,跨越六个五年规划,4次修改《土地管理法》,关系10多亿人吃饭大事的耕地保护始终贯穿土地日主题。随着生态文明建设的推进,我们也逐渐认识到,耕地不仅仅承载着粮食生产的基本功能,还有涵养水土、调节气候、农耕景观等生态功能,影响农田小生态,也关乎区域大生态,是“山水林田湖草”生命共同体必不可少的重要部分。步入生态文明新时代,我国耕地保护也面临着新的形势。

中国人民大学经济学院院长、教授刘守英认为,1998年以来,我国以实现粮食安全为主要目标,建立了一整套耕地保护制度。现在要思考的问题是,下一阶段社会经济的发展目标和内涵发生了重大变化,对耕地保护政策需要进行一些方向性和战略性的思考。

其一,土地功能在变化。1998年以后,我们除了要“保耕地”还要“保发展”,土地承担着拉动经济增长和推动结构转变的“发动机”功能。但是,2013年之后,土地的“发动机”功能开始减弱。换而言之,依靠增加土地供应搞园区和大规模城市开发来拉动经济增长的这种模式,其效力已经开始衰减。这对于耕地保护制度是一个重大信号。下一个阶段,学界对耕地保护的讨论,可以摆脱必须同时讨论土地“发动机”功能的特殊阶段,回到讨论耕地的常态。

其二,土地关系在变化。上一轮土地关系主要是建设和保护的关系,处理的是快速工业化进程与城市扩张对耕地保护形成的冲击。下一阶段,我们要从处理生产和生活用地二者的平衡,转为处理生产、生活和生态的平衡。而且,要特别重视生态安全,在更大范围内改善耕地质量,减少土地污染,解决土地安全问题。

对此,南京大学地理与海洋科学学院教授黄贤金深表赞同。他表示,要注重耕地安全与生态安全的双向协同,重视耕地安全与生态安全两条安全底线,要基于不同生态风险地区,按照生态风险的程度以及相应时期粮食安全的需要,确定耕地退耕、休耕的方案,平衡好生态退耕与耕地保护的相互关系;在减少农业生产尤其是耕地利用空间对于生态空间负外部性影响的同时,还要探索建立耕地储备制度,着重考虑在非重要生态功能空间建立耕地储备区,以满足特殊情形下粮食安全保障要求。

耕地保护要继续扛稳粮食安全重任

“粮食安全”是中国人固有的情愫。回顾中国的历史长河,饥荒常常穿插其中。改革开放40多年来,中国发生了翻天覆地的变化,基本实现了从吃得饱向吃得好转变,但老百姓对粮食问题的敏感度依然存在。近期,受新冠肺炎疫情影响,粮食问题再次引发公众关注。今年政府工作报告强调,着力抓好农业生产,14亿中国人的饭碗,中国有能力也务必牢牢端在自己手中。

把饭碗端在自己的手里,必须保证耕地的数量和质量。北京师范大学地理学部教授吴殿廷认为,目前我国耕地维持14亿人口的饭碗虽然问题不大,但也不能高枕无忧。个别农产品还需要一定的进口补充,遇到灾荒年或者海外市场冲击,就难免出现捉襟见肘的情况。新《土地管理法》将原先的基本农田提升为永久基本农田,牢牢守住永久基本农田这条红线。这是非常重要和必要的。

黄贤金认为,确保粮食安全,要注重优势产能空间与优先耕地保护的优化协同。将农业生产尤其是主要大宗农产品生产布局在耕地产能高的优势地区,增强粮食安全的可靠性和耕地保护的有效性,也可以实现脆弱生态空间的休养生息。要探索建立空间发展权损失补偿机制;低产能耕地空间,按照限制性因子的短板效应确定基本农田比例。

提到耕地保护,就不能不提耕地占补平衡制度。高质量发展空间面临着占优补优、占水田补水田的补充耕地压力。黄贤金认为,健全完善跨省域的耕地占补平衡制度,尤其是在水土条件合适、产能潜力大、生态负外部性影响较小的空间,建立补充耕地区域,通过跨省耕地占补平衡,保障发展空间重大项目落地,保障粮食生产区域有更多产能提升空间,构筑人与自然和谐的现代化农业产业发展基地。

2017年,中共中央、国务院印发实施《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,首次提出“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路,即县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。对此,吴殿廷指出,不同省份之间的耕地开发潜力不同,耕地占用需求的差别也很大。因此,耕地占补平衡可以结合东中西部地区发展实际,在对口支援省份之间适当调整。

土地市场

推进区域协调发展,应该把要素集聚和人口流动结合起来。要做好国家层面的顶层设计,规划建设好中心城市和城市群体系,让市场在资源配置中发挥决定性作用,让生产要素自由流动起来,让人口有序流动起来

今年4月9日,我国推进要素市场化配置改革的顶层设计——《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)正式发布。

土地作为基础性要素,其市场化改革并不简单关乎配置效率,更关乎整个要素市场化改革乃至经济体制改革大局。《意见》在推进土地要素市场化配置方面,提出完善土地利用计划管理,实施年度建设用地总量调控制度,增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责;探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

以土地要素市场化改革促经济转型

长期以来,在城乡二元土地制度下,我国建立了土地用途管制制度和有偿使用制度,一方面严格规划城乡土地用途、限制集体土地发展权,另一方面通过单向的征地制度占有农村集体土地经济利益。土地要素供应中的限制有时会影响土地配置效率,造成土地资源“严重短缺—严重浪费”两方面矛盾并存。

刘守英注意到,在2008年以后,东部地区的整个工业发展的模式也开始发生重大的变化,即东部地区工业用地的产出开始不断地提升。这背后的经济含义就是企业开始主动告别过去靠低成本土地的竞争方式,已经往节约集约的方向转型升级。

中国经济增长过去依赖工业用地这块比重下降以后,基础设施的权重越来越大。刘守英认为,工业用地在整个经济增长中的权重发生变化以后,我们保增长的模式转向依赖于基础设施的权重不断上升。建设用地的供应量跟经济增长之间是有一定的关系的。它会有一个门槛,到达门槛之前,依靠建设用地的供应量可以推动经济增长;但是过了门槛之后,它的增长效应开始下降,甚至变为负。

要素市场化是我国经济转型需要解决的关键问题,而土地要素市场化是基础。刘守英认为,中国已经进到一个新常态,一方面,不能再回到过去的土地发展模式,原因就是整个中国的经济已经在转型。另一方面,必须坚定不移地以土地要素市场化改革促经济转型。

以土地市场化配置促区域协调发展

2019年召开的中央财经委员会第五次会议指出,要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

对此,吴殿廷认为,从效率的角度看,中心城市和城市群的效率较高,生产要素包括建设用地等向这些地区集聚符合社会经济规律,而且这种集聚还不是“1+1=2”,而是“1+1>2”,即存在规模效应和创新效应。从公平的角度看,努力缩小地区之间的差距是和谐社会建设的应有要义。但“地区之间的差别”并不是经济总量和繁荣程度的差别,而是人均收入和基本公共服务水平的差别。

吴殿廷坦言,区域协调发展是“以人为本”,而不是“以地为本”。推进区域协调发展,应该把要素集聚和人口流动结合起来。中心城市和城市群的效率高,同时也是人口集聚的去向,建设好中心城市,推进城市群建设,不仅是迅速提高国家核心竞争力的有效途径,也是推进区域协调发展的有效手段。因此,要做好国家层面的顶层设计,规划建设好中心城市和城市群体系,让市场在资源配置中发挥决定性作用,让生产要素自由流动起来,让人口有序流动起来。

同时,推进土地要素市场化配置要平衡好优势区域和其他区域之间的关系。首先是发展关系。

对此,黄贤金指出,经济发展优势区域,也是经济和人口承载能力较高的区域,因此,需要基于“资源环境承载力和国土空间开发适宜性”双评价,确定和分配各自空间发展权,从而以空间发展权为基础,平衡优势区域和其他地区的空间开发发展关系,从而构建人与自然和谐的国土空间时空格局体系。

其次,要以建设用地市场为支撑,平衡好优势区域和其他地区的经济关系。“中心城市和城市群等经济发展优势区域空间生产能力强,尤其是建设用地使用效率高,有利于通过集聚效应的发挥,形成现代化产业链。”黄贤金说,可以在所确定的空间发展权基础上,通过建设用地空间的市场化配置,使得其他地区的建设用地空间转移到优势区域,从而使得优势区域在获取更多发展空间的同时,也能够使得其他地区获得资本注入。

黄贤金认为,特别值得注意的是,要以自然资源要素市场为机制,平衡好脆弱生态空间与优势生产空间的补偿关系。脆弱生态空间的生态修复,需要建设用地空间、农业生产空间的适当退出,以减少人类活动的过度影响;对于水资源短缺的脆弱生态空间,还需要有水资源等自然资源要素的补充;对于需要退出的矿山开发区域以及海域使用空间,还有采矿权、海域使用权的补偿等。

新法施行

城乡建设用地“同权同价”,将使得土地市场尤其是城乡建设用地市场在城乡建设用地空间配置中的决定性作用得到进一步增强,在更好地协调城乡土地经济关系的同时,也在理论上为乡村振兴创造更多的空间机会

1986年,我国颁布了第一部专门调整土地关系的大法——《土地管理法》。此后,《土地管理法》历经四次修改完善。今年1月1日,新《土地管理法》已正式施行。

改革开放40多年来,中国已从“乡土中国”步入“城乡中国”阶段。提振乡村经济,助推城乡融合发展,是新《土地管理法》释放出的积极信号。

契合经济发展阶段转化,助推乡村振兴

“这次《土地管理法》修改探讨了农村集体土地未来的入市问题,适应了从单级城市化转向城乡融合发展的变化。”刘守英说,经济活动的多样化是乡村振兴的前提,而农村集体经营性建设用地入市改革的目的便在于保证乡村经济活动的多样化。

当前,中国经济的高速增长阶段已经过去,土地制度改革的目标应是契合经济发展阶段的转化。刘守英认为,上一轮发展阶段,土地要素的功能是“保增长”,下一轮则应是推动中国经济转型。这个转型不光是从计划经济向市场经济转变的体制转型,可能是未来整个中国经济形态的转型。城乡形态和产业形态基本决定了未来中国经济的发展形态,而经济发展形态比经济增速更重要。一方面,依靠低价土地供应的工业化模式的动力已接近枯竭;另一方面,要想改变当前单极城市化所造成的乡村凋敝和大城市病问题,应令土地征收制度回归本源,探讨并扩大农村集体土地入市的途径与可能性。

“在确保耕地安全后,通过征收来保公益性用地,即整个经济形态中的公共部分,而私的部分就充分实现市场化,包括让农村集体经营性建设用地入市。”刘守英说,未来我国经济的发展动能转换,对整个发展形态的改变非常重要,这需要依靠农村集体经营性建设用地入市去撬动和改变。

吴殿廷认为,新《土地管理法》的最主要创新性突破点就是“经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。同时,“使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押”。这一规定结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡融合发展扫清了制度障碍。把农村土地所有权、使用权和经营权分离开来,所有权有法律保护,使用权和经营权完全由市场决定,可以大大提高土地利用的效率和效益,提振乡村经济,助推城乡融合发展。

黄贤金认为,城乡建设用地“同权同价”,将使得土地市场尤其是城乡建设用地市场在城乡建设用地空间配置中的决定性作用得到进一步增强,在更好地协调城乡土地经济关系的同时,也在理论上为乡村振兴创造更多的空间机会。

同时,允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,并保障宅基地用益物权,明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。“这不仅更有效地保障了农民宅基地权益,而且也将在一定程度上更积极地激发农村宅基地的资产效应。”黄贤金说。

在此过程中,也需要政府有形之手加以合理规范的引导。改革开放初期的乡村工业阶段,村村点火处处冒烟,涌现出很多工业户、工业村,一定程度上推动了我国的经济发展。但近些年随着产业结构调整和传统工业产能过剩,工业生产力逐渐向大城市周边和沿海地区集中,很多农村闲置有大量工业用地。乡村人口持续入城就业和入学,也使得农村很多公共建设用地诸如学校校舍等闲置废弃。

吴殿廷认为,现在,新《土地管理法》允许闲置或低效的集体经营性建设用地入市,乡村势必成为新的投资热点,成为大众创业和万众创新的平台和载体,农村电商、农村产品加工、甚至乡村旅游接待设施等,可能像雨后春笋一样涌现出来。今后要注重规范引导,帮助其合理发展。

推动计划管理向空间规划管制转变

建立国土空间规划体系并监督实施,实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施,土地利用总体规划和城乡规划将被国土空间规划所取代。新《土地管理法》明确,国家建立国土空间规划体系。

刘守英认为,国土空间规划体系的确立,既保护了未来我国的土地安全,也能和土地市场化实现衔接。这是本轮《土地管理法》修法最核心的变化。原有的规划体制存在规划类型过多、内容重叠冲突等问题,导致重复建设,并造成巨大的资源浪费。国土空间规划是用于管理我国未来整个经济形态的体系,其作用是做好我国未来的经济形态设计:第一是城乡形态规划;第二是产业形态;第三是生态形态,即保护各地的绿水青山,保护当前和未来的生态平衡。在统一的规划体系下,上述现象可以有效规避。新建立的国土空间规划体系将致力于我国未来的经济形态设计,因此这次规划体制调整带有很大的策略性,解决了原有规划体制存在的规划类型过多、内容重叠冲突等问题。

同时,也有利于耕地保护工作的有效开展。上一轮发展中,为了保护耕地、避免大面积占地,设计了一套中国特色的用途管制方式,主要通过土地计划管理来实现。为了实现下一轮发展目标,治理方式必须加以改变。一方面,大面积占地需求在减少;另一方面,计划管理方式的成本越来越高,有必要实现从计划管理方式向空间规划管制转变,真正让国土空间规划成为土地治理的主要方式。

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关键词: 全国土地日
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