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从《物权法》到《民法典》物权编—— 不动产物权制度有了这些新变化

2020-07-01 11:39:45    来源: 中国自然资源报    作者:魏莉华

2020年5月28日,十三届全国人大三次会议审议通过了《民法典》,这是我国首部以法典命名的法律,在中国法治史上具有划时代的意义。《民法典》是在各民事单行法的基础上编纂而成的,其中物权编的编纂依据就是《物权法》。《民法典》物权编对《物权法》中有关不动产物权的规定进行了多方面的补充、修改和完善,需要各级自然资源主管部门认真把握。

1 确立平等保护物权的基本原则

《民法典》物权编第207条规定:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。这一规定同《物权法》第4条规定相比,在保护前面增加了“平等”二字,这不是简单的文字修改,而是体现了物权保护理念的重大转变。2007年在《物权法》制定过程中,《物权法》应以保护私有财产为主,还是以保护公有财产为主,引起了巨大的争议。有人认为,国家、集体利益高于个人利益,应当实施阶梯保护,国家、集体利益优先;有人认为,《物权法》是私法,首先应该保护私有财产,按照先私人、再集体、后国家的顺序加以保护。随着《物权法》的实施和依法治国的全面推进,对国家、集体和私人的物权给予平等保护的理念逐步成为全社会的共识。2016年中共中央、国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,把平等保护确立为产权保护的首要原则,指出:公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。《民法典》物权编确立的国家、集体和私人的物权受法律平等保护的规定,具有重大的历史意义,体现了《民法典》的核心价值。

2 确认和完善不动产登记制度

不动产登记制度是《物权法》确立的重大公示公信制度。在2007年《物权法》颁布时,我国实行的是不动产分部门登记制度,土地、房屋、森林林木、海域等由不同的部门依照不同的法律进行登记。《物权法》遵循国际惯例,第一次从法律上确立了不动产统一登记制度,规定:国家实行不动产统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。2014年国务院颁布《不动产登记暂行条例》,对土地、房屋、森林林木、土地承包经营权、海域使用权等实行统一登记,结束了我国不动产分割登记的历史。《民法典》物权编对不动产统一登记制度进行了确认,并针对《物权法》实施中存在的突出问题,对相关条款进行了完善:一是统一登记机构。《民法典》物权编把所有涉及不动产登记的主体全部修改为由登记机构进行登记,如《民法典》物权编第333条把《物权法》第127条中的“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证”修改为“登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证”,从立法上保证了不动产登记机构的统一。二是增加利害关系人在不动产登记资料查询复制中的义务。按照《物权法》第18条的规定,权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料,登记机构应当提供。但是,《物权法》并没有对利害关系人在查询、复制不动产登记资料中的义务作出规定。为防止和避免利害关系人不当使用、泄露权利人不动产登记资料的现象,《民法典》物权编专门增加第219条,规定:利害关系人不得公开、非法使用权利人的不动产登记资料。这一修改体现了权利义务一致的要求,在保障权利人、利害关系人查询复制不动产登记资料的同时,增设了权利人、利害关系人的相关义务,对于保护权利人的隐私,防止不动产登记资料被不当利用具有现实意义。

3 完善不动产征收征用制度

不动产征收征用制度是宪法确立的重要制度。《民法典》物权编从所有权丧失的角度对不动产征收征用制度进行了规范。同《物权法》的规定相比,做了4个方面的修改完善:一是将征收补偿费的支付由“依法足额支付”修改为“依法及时足额支付”。这一修改的目的是体现《民法典》第117条所规定的“公平、合理”的征收补偿原则,保障被征收人及时得到补偿费。二是将征收补偿的范围由“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”修改为“土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用”。这一修改主要是将农村村民住宅补偿从地上附着物补偿中独立出来,以特别强调对被征收人住宅的保障。这两处修改,与2019年修正的《土地管理法》第48条保持了一致性。三是将《物权法》中的“拆迁补偿”修改为“征收补偿”,这是对原规定不准确表述的更正。四是体现疫情防控的需要,在《物权法》第44条关于因抢险救灾可以征用不动产的基础上,《民法典》物权编第245条增加“疫情防控”作为征用不动产的法定事由,为当前新冠肺炎疫情防控中的不动产征用提供法律依据。

4 明确无居民海岛所有权

《民法典》物权编在《物权法》明确了土地、矿藏、水流、海域、森林、山林、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有的基础上,专门增加一条作为第248条,明确:无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。这一规定来源于《海岛保护法》第4条的规定。海岛包括有居民海岛和无居民海岛,无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。我国是海洋大国,海岛众多,海岛总面积约8000平方千米,其中94%以上岛屿是无居民海岛。无居民海岛蕴藏着极为丰富的资源,在经济社会发展中具有不可估量的社会、经济、科研、生态价值。在开发海洋经济的大潮中,海岛应当成为实施国家海洋开发战略、保护海洋生态环境的重要依托。《民法典》明确无居民海岛属于国家所有,对保护海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛自然资源,维护国家海洋权益,促进海岛经济社会可持续发展具有重要意义。

5 充实不动产用益物权制度

《民法典》物权编在《物权法》规定的不动产用益物权的基础上,不仅增加了新的用益物权种类,也对原有用益物权的行使提出了新的要求。

新增居住权作为新的用益物权。在《物权法》制定过程中,关于居住权是否入法存在很大争议,最终《物权法》没有规定居住权。在《民法典》编纂过程中,是否规定居住权再次成为争议的焦点。最终《民法典》物权编规定了居住权,并用6个条文规定了居住权的含义、设立、效力、终止等内容。设立居住权的目的在于满足特定人对他人住宅的生活居住需求,因此居住权人只能是自然人,不能是法人或非法人组织。居住权的实质是为特定人的利益而利用他人所有之物的权利,即以他人的物供自己使用和收益的权利。居住权可以通过合同的方式设立,也可以通过遗嘱的方式设立。通过合同设立的居住权,应当向登记机构办理登记手续,居住权自登记时设立。应当说,在我国现实情况下,《民法典》承认居住权具有特殊的意义,有助于完善住房保障体系,为“以房养老”提供制度支持,也可以保障征收搬迁安置中的居住权益以及家庭成员对公房享有的居住权。特别需要说明的是,为了保证交易安全,居住权登记应当纳入不动产登记,由自然资源主管部门进行统一登记。《民法典》将于2021年1月1日起施行,关于居住权登记规则的制定已十分迫切。

落实承包地三权分置,增加土地经营权。《民法典》物权编在《农村土地承包法》的基础上,在“土地承包经营权”一章中专门增加3个条款,对土地经营权作了规定:一是明确了土地经营权的流转方式,规定:土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权(第339条);二是明确了土地经营权人的权利,规定:土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益(第340条);三是明确了流转期限为五年以上的土地经营权的设立与登记,规定:流转期限为五年以上的土地经营权,自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记;未经登记,不得对抗善意第三人(第341条)。《民法典》物权编所规定的“流转期限为五年以上的土地经营权”已经具有了用益物权的属性。同时,《民法典》物权编第334条还删除了《物权法》第128条中的“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的限定条件,因为土地承包经营权互换、转让后,原权利人不再享有该土地承包经营权利,自然也就无所谓剩余期限问题了。

明确建设用地使用权设立条件及住宅续期问题。《民法典》将绿色原则确立为民事活动的基本原则,在总则第9条明确规定:民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。《民法典》将绿色原则贯彻全篇,对《物权法》第136条规定的建设用地使用权设立条件作出修改,在《民法典》物权编第346条规定:设立建设用地使用权,应当符合节约资源、保护生态环境的要求。这一规定对市县人民政府出让建设用地使用权提出了新的要求,即在《民法典》实施后,建设用地使用权出让合同中的土地使用条件要有关于节约资源、保护环境的要求。同时,为了严格落实土地用途管制制度,《民法典》物权编还对《物权法》第138条关于建设用地使用权出让合同的内容进行修改,在第348条土地出让合同内容的“土地用途”后增加“规划条件”,作为出让合同的重要内容。同时,根据《物权法》第149条规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。但是,对于自动续期后,权利人是否应当支付相关费用并不明确,理论上与实践中都存在很大的认识分歧。对此,《民法典》第359条第1款增加规定:续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理。

6 完善不动产担保物权制度

与《物权法》相比,《民法典》物权编完善了不动产担保物权制度,在以下几个方面作出修改完善:

简化删除了担保物情况的列举。根据《物权法》的规定,在抵押合同中,抵押财产要列明“抵押财产的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权归属或者使用权归属”(第185条)。对此,2019年世界银行《2020年全球营商环境报告》认为,上述条文对担保品的描述过于具体,不利于当事人便利地设立担保物权。为适应世界银行营商环境调查的需要,《民法典》物权编第400条将上述要求简化为“抵押财产的名称、数量等情况”,从而允许对担保物进行概括性描述。这种概括性描述须达到可以识别担保物的程度。

完善抵押物的范围。一是增加海域使用权可以抵押。海域使用权属于用益物权,按照“同质同法”的要求,海域使用权应当可以抵押。二是删除了以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权。这是根据修订后《农村土地承包法》所作的调整。修订后《农村土地承包法》将“四荒地”土地承包经营权改称为“四荒地”土地经营权,并且允许土地经营权抵押。由于这种权利比较特殊,《民法典》物权编在第342条专列一条,对其出租、入股、抵押等作了规定。三是删除了耕地的使用权不得抵押的规定。在我国,集体土地的使用权包括土地承包经营权以及宅基地、自留地、自留山等集体土地的使用权等。对于上述集体土地的使用权,法律上一直禁止抵押。但是,理论界与实务界一直存在为土地承包经营权抵押松绑的声音。随着承包地“三权分置”被《农村土地承包法》所承认,土地经营权成为独立于土地承包经营权的一项权利,且该权利已经不再具有身份属性,这使土地经营权抵押成为可能。对此,修订后的《农村土地承包法》第47条对土地经营权融资担保予以明确认可。为此,《民法典》物权编删除耕地的使用权不得抵押的规定,与《农村土地承包法》的修订保持了体系上的一致性。

删除顺序相同按照债权比例清偿的规定。《物权法》第199条对抵押权的清偿顺序作了规定,明确;顺序相同的,按照债权比例清偿。《民法典》物权编第414条适应不动产统一登记的需要,删除了这一规定,因为在统一登记的情况下,不会再出现顺序相同的登记抵押权。《不动产登记暂行条例实施细则》第67条规定,同一不动产上设立多个抵押权的,不动产登记机构应当按照受理时间的先后顺序依次办理登记并记载于不动产登记簿;当事人对抵押权顺位另有约定的,从其规定办理登记。可见,登记抵押权的先后顺序是根据登记机构受理时间的先后或当事人的约定确定的,这就导致“顺序相同的,按照债权比例清偿”的规定失去了适用的基础,故《民法典》物权编将其删除。

修改抵押财产的转让规则。关于抵押财产的转让,《物权法》第191条实行“同意转让”的规则,即抵押人经抵押权人同意可以转让抵押财产,但应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或提存;未经抵押权人同意的,抵押人不得转让抵押财产。适应形势发展需要,《民法典》物权编第406条对抵押财产的转让规则作了修改,将“同意转让”改为“自由转让”的规则,即:除当事人另有约定外,抵押人可以自由转让抵押财产。抵押财产转让的,抵押权不受影响。抵押权作为物权,具有追及效力。抵押人转让抵押财产的,虽无须经抵押权人同意,但应当通知抵押权人。如果抵押权人能够证明抵押财产转让可能损害抵押权的,可以请求抵押人将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。(作者单位系自然资源部法规司 )

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