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系统推进自然生态保护和治理能力建设

2020-07-28 11:03:32    来源: 中国自然资源报    作者:余星涤 车娜 肖颖

编者按:前不久,国家发展改革委、自然资源部联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021~2035年)》(以下简称《规划》)。这是党的十九大后生态保护和修复领域第一个综合性规划,是新时代国家层面推进生态保护和修复工作的基本纲领,也是促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

《规划》的编制与实施具有什么意义?推动《规划》落地,要解决哪些关键问题?7月21日,自然资源部咨询研究中心举办了一场“线上+线下”专题研讨会,结合自然资源部核心职能,围绕《规划》进行了全面、系统、深入的探讨。

高度认识 《规划》的重大意义

《规划》是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,深入贯彻习近平生态文明思想, 按照党中央、国务院决策部署,坚持新发展理念,推进森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修复,统筹山水林田湖草一体化保护和修复的总体布局、重点任务、重大工程和政策举措,是促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化的重要抓手,也是推进国家空间治理体系和治理能力现代化的重要内容。

《规划》的时间跨度,从2021年开始一直延续到2035年,与我国基本实现现代化的节点一致;涉及的自然生态系统类型,涵盖了森林、草原、荒漠、河湖湿地、海洋等五大自然生态系统;覆盖的地域范围,基本囊括了我国主要的生态安全屏障骨架,以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略的生态支撑区域;建设内容,既包括自然生态空间和自然资源保护,又包括自然生态空间和资源量的扩展,还包括自然生态系统质量的提升。

《规划》的全面贯彻实施,是多部门通力协作、深度融合、凝聚合力的结晶,是跨部门、跨学科、跨区域统一部署自然资源领域重大工程的成功开端,必将激发更多自然资源统筹协调、统一管理的经验,充分发挥改革后大部制机构的运行活力和优势。

去年5月,中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,标志着国土空间规划体系总体框架基本形成。《规划》作为国土空间规划体系中的重大专项规划,两者一脉相承,是对“国土空间布局优化、生态系统功能恢复提升”这一目标的具体部署和落实,是当前和今后一段时期全国生态保护和修复工作的一个纲领性文件,是编制和实施有关重大工程专项建设规划的重要依据,对推动全国生态保护和修复工作具有战略性、指导性的作用。

准确把握《规划》的主要特点

《规划》是在全面分析全国自然生态系统状况及主要问题,与《全国生态保护与建设规划(2013 ~2020 年)》及正在推动的国土空间规划体系充分衔接的基础上编制完成的,是对以往生态保护修复顶层设计和工程实施的继承和发展。

与以往规划相比,《规划》更加突出系统性和继承性。《规划》从自然生态系统内部机理和规律出发,去认识和研究生态保护与修复;以自然生态系统为边界,明晰规划实施的布局和范围;通过接续、拓展和统筹,在现有生态修复成果基础上,进一步调整、优化、提升,完善生态修复重大工程布局。

与以往规划相比,《规划》更加突出整体性和协调性。《规划》打破了以单一要素、条线为主推进工程治理的模式,转向以治理区域为基本单元,着力构筑国家整体生态安全屏障,形成了“1+9”的规划体系(《规划》+两屏三带、长江、黄河、海岸带、自然保护地和支撑体系等9项专项规划)。同时,加强与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等相关区域经济发展规划的衔接,进一步突出了生态保护与经济发展的协调性。

与以往规划相比,《规划》更加突出目标和问题导向性。《规划》从顶层设计出发,确定了全国重要生态系统保护和修复重大工程的战略目标、空间布局、重大工程和政策措施,客观指出了当前生态功能恶化、保护压力大、生态保护和修复系统性不足、投入机制不完善、科技支撑不强等的突出问题,有利于在规划贯彻落实中抓住关键和重点。

与以往规划相比,《规划》更加突出保护与修复的科学性。《规划》强调,遵循自然生态系统演替规律,充分发挥大自然的自我修复能力,避免人类对生态系统的过多干预。要进一步更新理念,不断深化对生态修复的科学认知,处理好人工修复和自然恢复的关系,从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变。

落实《规划》要处理好三个关系

一是要处理好生态系统保护与开发利用的关系。要摒弃极端保护主义倾向,坚持“保护优先”原则,在向生态系统索取的同时,维持或强化生态系统的原始(初级)生产能力,发挥生态系统的同化、吸引、减灾、支撑等功能。同时,因时、因地施策,在生态系统损害评估和综合效益比较的基础上,决定重大工程建设、重大战略性矿产资源保障以及原有项目、产业的去留。

二是要处理好生态系统修复与生态补偿的关系。要考虑目前政府投资能力和社会投资偏好,工程修复应量力而行。要坚持生态修复和补偿并重,对生态保护区发展权进行补偿,对生态保护者给予积极性的激励。要倡导生物多样性补偿,在物种组成、生境结构、生态系统功能、人类使用和文化价值方面,实现生物多样性的零净损失或净增收益。

三是要处理好生态系统保护与用途管制的关系。要积极构建适应生态系统保护和修复重大工程实施的国土空间用途管制制度,包括基本框架、运行体系、技术体系和政策体系。同时,密切跟踪重点区域生态系统保护和修复重大工程进展情况,就重点区域和特定类型亟须研究的重点、难点问题,以及不同重点区域和类型的差异,提出相应的国土空间用途管制差别化管理建议。

《规划》实施需要解决的关键问题

一是解决投入问题。生态系统保护和修复重大工程不仅仅是技术问题,更是经济问题。《规划》对全国生态修复进行了总体布局,提出了系列重大工程,给具体修复项目的设立指明了方向,也给社会资金指引了流向。应充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的模式。对从事生态系统修复产业化经营的民营企业,要适度放宽政策,给予税收优惠。应加强政策与项目资金的整合与合理利用,形成合力,切实提高生态系统修复成效。

二是明确责任主体。应坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,从体制、政策上为生态系统保护和修复创造有利条件。各级地方政府应对本地区生态系统保护和修复承担总体责任,将生态系统保护和修复作为生态文明建设的重要任务,明确分工,严格考核和问责。要明确修复主体责任,在此基础上逐步建立健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究生态保护制度体系。同时,对历史遗留的生态系统保护和修复问题,要明确治理任务和工作进度,统筹部署,分步实施。

三是建立标准体系。我国已在土地整治、植树造林、水土流失治理、矿山地质环境治理等方面制定了一些标准规范,但存在政出多门、尺度不一等问题,不能满足生态系统保护和修复的需要。要根据“山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”的总体要求,科学构建生态系统保护和修复技术标准体系,划分国家标准、行业标准、地方标准和团体标准,制定出适合我国生态系统保护和修复的标准体系,促进生态系统保护和修复的制度化、程序化、规范化。

四是搭建信息平台。传统生态系统保护和修复工作一般从山、水、林、田、湖、草等单方面展开,资料分散在不同管理部门,成果碎片化严重。要充分利用好第三次全国国土调查的资料,建立生态状况统一调查监测评价制度,摸清全国生态系统保护和修复现状,分析存在的主要问题,建立全国生态系统保护和修复重大工程数据库和信息系统,形成全国生态系统保护和修复“一张图、一套数”,全面、准确掌握我国生态系统保护和修复“家底”,为科学合理开展生态系统保护和修复重大工程提供基础资料和依据。

五是完善管控制度。要积极构建适应生态系统保护和修复重大工程实施的国土空间用途管制制度。一方面,要注重开展准入条件、转用规则、规划许可程序、监管体系等专题研究,建立以规划管控体系、运行体系、激励惩处机制、监督考核机制、监测预警机制、风险保障机制为主要内容的国土空间用途管制基本框架体系。另一方面,要密切跟踪重点区域生态系统保护和修复重大工程进展情况,针对区域差异以及重点、难点问题,提出差别化用途管制建议。

六是统筹矛盾冲突。我国有多个国家级战略资源开发接替区的相当部分与生态保护和修复地区重叠。“开发一小点,保护一大片”,实现高质量发展与生态环保和谐共赢,已在不少地区有过成功的探索,建议相关专题规划中,留出必要的空间或政策接口。对于规划实施范围内合法设置的矿业权,可以依据其战略重要程度,采取国家收储或企业自储、企业休眠式保留等政策设置,确保国家在特殊条件下可以及时动用;并在恢复治理过程中,尽量兼顾重大战略性矿产调查评价必要的野外工作条件。

加强《规划》实施政策和跟踪评估研究

《规划》作为全国重要生态系统保护和修复重大工程实施的纲领性文件,必将成为我们国家,特别是自然资源系统长期付诸努力的一项重要工作。下一步,亟待围绕《规划》实施,开展一系列具有前瞻性、针对性、储备性的政策研究。同时,需要及时跟踪《规划》实施进展,客观评价实施成效,总结经验做法,剖析突出问题及原因,提出对策建议。

近年来,咨询研究中心围绕部中心工作,开展了长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点研究、黄河滩区综合利用思路和举措研究、大运河生态环境保护修复专项规划编制等重大政策研究工作,承担了“十三五”规划实施情况年度监测评估、耕地保护政策实施情况跟踪评估、“三区三线”划定与实施情况后评估、生态红线内矿业权调查和监测评估等重大规划评估项目。

今后,咨询研究中心将在进一步深入学习的基础上,紧紧围绕《规划》的目标任务,凝心聚力地做好学习研究和决策支撑。具体做好“三个跟踪”:一是跟踪总结各地破解难题的实践经验,及时将其提炼为政策和制度建议。二是客观评价《规划》实施取得的进展成效,及时做好跟踪研究和评估。三是针对《规划》实施中的热点难点问题,深入调查研究,及时提出对策建议。

我国生态保护修复相关规划和文件

1998

国务院印发《全国生态环境建设规划》,将生态环境建设分近期、中期和远期三个阶段进行规划,是新中国成立以来第一个对全国生态环境建设作出的长期规划。

2000

国务院发布《全国生态环境保护纲要》,首次明确提出“维护国家生态环境安全”的目标,是全面实施生态保护与污染防治并重、生态保护与生态建设并举方针的一份重要文件。

2008

原环境保护部和中国科学院联合发布《全国生态功能区划》,对我国生态空间特征进行了全面分析,对生态敏感性、生态系统服务功能进行了评价,确定了不同区域的生态功能,将全国划分为216个生态功能区。

2010

国务院印发《全国主体功能区规划》,是我国第一个全国性国土空间开发规划,将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区,并规定了相应的功能定位、发展方向和开发管制原则。

2013

国家发展改革委、原国土资源部等12个部委联合印发《全国生态保护与建设规划(2013~2020年)》,提出了防治水土流失,保护生物多样性,保护地下水资源以及森林、草原、荒漠、湿地与河湖、农田、城市、海洋七大生态系统等12项建设任务。

2015

●为了加强对重要区域自然生态保护、优化国土空间开发格局、增加生态用地、保护和扩大生态空间,《全国生态功能区划》重新修编,形成《全国生态功能区划(修编版)》

●《中华人民共和国国家安全法》颁布,明确将生态安全纳入国家安全的重要任务。

2017

●国务院印发《全国国土规划纲要(2016~2030年)》。这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

●原国土资源部印发《全国土地整治规划(2016~2020年)》,提出以保护生态环境为前提,大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复,促进土地资源永续利用。

●住房和城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》,要求尊重自然生态环境规律,落实海绵城市建设理念,系统地修复山体、水体和废弃地,构建完整连贯的城乡绿地系统。

2019

●自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,提出以科学合理规划为前提,以乡镇为基本实施单元,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。

●自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》,按照“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求,推行市场化运作、科学化治理,加快推进矿山生态修复。

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