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政策与市场叠加 促生态产品“变现”

2020-07-29 10:41:22    来源: 中国自然资源报    作者:李宏伟

生态产品是我国基于工业文明迈向生态文明的背景下提出的独创性概念。进入新时代,随着我国人民对美好生活中生态产品需求的增强,生态产品成为社会关注的热点。何种机制的建立可以促进生态产品价值“变现”,实现对生态资源的有效保护、合理利用和优化配置,提升优质生态产品的供给能力?这关系到绿水青山如何有效转化为金山银山,是生态文明建设领域的重要问题。

理论创新叠加实践探索

2010年,《全国主体功能区规划》首次将空气、水源、气候等自然要素赋予产品属性,创新性地提出“生态产品”概念,并将生态产品置于与农产品、工业品和服务产品同等的地位,为转变资源管理方式、协同生态效益与经济效益开辟了新视角,但其内涵还不够完整。

当前学界对生态产品的认知呈现出两类观点:第一类是延续2010年《全国主体功能区规划》的提法,将生态产品等同于具有生态系统功能的自然要素,作为生态系统的产物和组成部分,能够提供供给、调节、支持等生态系统服务,这类观点将生态产品视为投入要素,容易导致生态产品的利用停留在初级原材料开发阶段。第二类观点从广义视角提出生态产品既包括自然要素,也包括资源经过产业化加工衍生出的产品。有的专家认为,生态产品是良好的生态系统以可持续的方式提供的满足人类直接物质消费和非物质消费的各类产出。

综合来看,狭义的生态产品是指生态系统调节服务产品,具有外部性和公共属性特征;广义上的生态产品是生态系统产生的可以被人类合理有序、可持续的开发利用,具有经济价值的物质产品、调节服务产品和文化服务产品。

20世纪后期,科学家开始认识到生态系统不仅为人类生产生活提供物质产品,还对人类生存与发展有重要的支撑作用。联合国千年生态系统评估报告和环境经济综合核算研究对生态资产、生态产品研究具有重要影响作用。在各级政府的支持下,中国学者在国家、省域、市域、县域甚至是村级尺度上对不同生态系统类型开展了大量实践探索,试图为生态产品价值实现提供理论依据和数字支撑,但由于缺乏相关的转化标准等原因,有关成果迟迟未能真正纳入政府的决策体系。

在生态产品价值政策创新应用方面,中国科学院欧阳志云研究员首次提出生态系统生产总值的概念,将其定义为“生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的最终产品与服务价值的总和”。该概念强调了最终产品与服务,为生态产品价值实现提供了理论基础。生态环境部王金南院士等在绿色GDP基础上,提出了既做减法(扣除资源消耗、环境损害)也做加法(补充生态效益)的中国经济—生态生产总值核算模式,强调经济与生态价值的整合及其协调发展。学界通常将生态产品价值区分为可供交易的直接市场价值(经济价值)和需要补偿的非直接市场价值(生态价值),目的在于明确生态产品开发利用的功能定位。

生态补偿是中国化的“生态系统服务付费”。国外关于生态系统服务付费的政策设计通常是小尺度的,生态系统服务使用者和提供者身份和责任明确,主要集中在水资源管理、栖息地保护、森林碳汇等方面。广义上的生态补偿一直被视为生态产品价值实现的重要途径。实践中,我国各级政府已经出台了300多项与生态补偿直接相关的法律、法规和政策措施,并通过政策工具和市场工具使生态产品价值得以实现,是生态补偿市场化、多元化改革的重要出路。

生态产品价值实现是一个理论性、政策性和实践性极强的课题,国外的一些研究多是从个别地区的案例入手,从理论层面做的应然性探讨。我国对该问题的关注度颇高,今年4月26日,自然资源部公布了组织编写的《生态产品价值实现典型案例》,但目前的研究仍处于探索阶段。

关注生态产品的特殊性

与一般纯粹的经营性产品或公益性产品相比,生态产品价值呈现出几类特性,给生态产品价值核算与实现增添了难度。

生态产品价值具有外部性。生态产品的市场价值既包括直接获取的食物、水资源等的价值,还包括由生态产品提供的正外部性服务而产生的外溢价值。

生态产品价值具有稀缺性。随着生态治理水平提升,各地区生态环境质量趋于均衡,原有的生态优势逐渐弱化,生态产品的稀缺性价值随之减少。

生态产品价值具有空间差异性。各地因生态产品的生产成本、需求水平差异,导致同种生态产品在不同区域间的价值有别。

生态产品价值具有公共性。基于消费视角,生态产品具有(准)公共物品属性,难以形成有效的资源配置市场,难以由统一的市场价格反映价值。

由于生态产品形态多样、价值构成复杂,因此,生态产品价值实现路径需要依据存在形态和产品属性加以分类。通常可以将生态产品价值区分为可供交易的直接市场价值(经济价值)和需要补偿的非直接市场价值(生态价值)。但是如何解决生态产品量化表达问题,包括生态产品的实物定量化表达、价值定量化表达、在空间上的表达等;如何明晰产权,活跃生态市场;如何健全多元化的生态综合补偿机制等,都是现实中遇到的难题。究其原因,目前尚存在对生态产品的分类尚不清晰,管理主体不甚明确,对生态产品的特殊性未给予应有的关注等诸多问题,严重阻碍了生态产品价值实现机制的建立。

从市场化路径着手破解

推进生态产品价值实现亟待机制创新,需要从基于科斯定理的市场化路径与基于庇古理论补偿机制着手进行破解,建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。

只有充分发挥政府和市场的主体作用,才能完善生态产品价值实现机制。当前,对可供交易的物质产品可以建立与之相应的市场化机制,通过市场化、多元化路径促进生态产品价值;对不能直接变现的生态涵养类产品应建立生态指标和生态信用,发挥政府对市场的激励与约束。此外,还需要健全基于生态系统生产总值的评价考核机制,其核算结果可以为经济社会考评、生态付费、生态补偿政策制定提供理论支撑和科学依据,促进区域生态环境与生态经济的相互转化,实现区域间协调发展。

可以通过研究产权改革,探讨生态账户建立的可能性以及生态系统生产总值考核评价、生态补偿、绿色金融等途径,并构建相应的关联机制。创新绿色金融、信息共享机制,充分发挥生态补偿机制和市场机制的作用,促进生态产品的价值在以政府为主导的生态补偿和多元主体参与、绿色金融支撑的市场化机制协同推进下得以实现,推动绿水青山提供的生态产品转化为金山银山,从而满足新时代人们对优质生态产品的需求,实现人与自然和谐共生。

(作者单位:中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部生态文明建设教研室)

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