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以红线为导向 撬动市场投资

2020-07-29 10:45:26    来源: 中国自然资源报    作者:薄凡

生态产品概念的提出为转变资源管理方式、协同生态效益与经济效益开辟了新视角。从供给侧来看,保持经济发展的长期动力必然要求肯定“资源有价论”,破解保护和发展矛盾;从需求侧来看,生态产品不仅是维系生存发展的基本需求,也是新时期解决温饱需求后对优质资源、绿色食品和优美环境等高层次、多样化的需求,蕴含着培育绿色生活方式的基本理念。

随着全国各地纷纷开展“生态产品供给和价值实现”实践探索,一批卓有成效的做法初步得以验证。今年4月,自然资源部办公厅印发《关于生态产品价值实现典型案例的通知》,以11个典型案例为各地推进生态产品价值实现工作提供借鉴。尽管各地生态矛盾表现不一、生态产品形态多样,但成效突出的实践探索均离不开政府和市场的明确定位和协同作用,笔者试图归纳其经验。

以守好生态红线为导向,集合财政支持与社会资本推动生态修复和补偿

守好生态红线是确保生态系统功能良性运转的前提。由社会经济活动负外部性导致功能退化的生态系统,必须经过修复和改造才能提供具有价值的生态产品。由于供给生态产品的生态系统大多具有公共物品属性,因此生态修复和补偿必然要求政府监督和提供激励;而生态修复和补偿所依赖的大量资金和技术更需要社会力量予以支持。

山东威海市华夏城“矿坑废墟变景区”引入民营企业华夏集团作为修复和开发主体、江西赣州寻乌县“废弃矿山变工业园区”由县财政出资、联合其他合作银行成立生态基金,撬动社会投资推进生态修复,均体现了政府支持和监督下,社会主体共同参与、共享收益和共担成本的治理路径。

以要素市场化配置为导向,创立政府规范下的资源产权交易市场

对于可清晰界定产权的生态产品,市场交易的实质是交换产权,生态产品价值实现就等同于产权所有者权益变现。一方面,明晰生态产品产权主体,意味着厘清市场主体权责,落实生态产品供给职能,保证生态产品收益合理分配;另一方面,按照产权分离思想,在坚持自然资源国家所有权的前提下放活经营权,以资源资产化、资本化形式实现生态产品价值。

绿色金融工具在创新产权交易市场上发挥着举足轻重的作用,重庆推行的地票交易、森林覆盖率指标交易等创新举措,推动了城乡间资源优化配置;森林碳汇和湿地碳汇等也可被视为一项生态产品,通过碳排放指标交易达到减排和增收的双赢效果。由于这类产权交易类型多样,交易产品主要是将政府规定的约束性目标转化为交易指标,因此交易市场的创建和运营依赖于政府的认可、监督和规范。

以集约化经营管理为导向,搭建政府引导下的管理和运营平台

资源富集的农村地区,面对劳动力锐减的现实约束,资源分散布局、小农式分户经营难以满足资源高效利用的要求。对此,南平市由政府主导引入社会资本和专业运营商共同搭建“生态银行”,对林木、土地等资源集中收储和规模整治,将分散资源整合为优质资产;厦门五缘湾片区由市土地发展中心牵头、联合专业建设单位,实现整村用地收储,集中改造和建设;余姚市梁弄镇以党政主导、村居主体、社会参与共同搭建要素统合平台,实施全域土地统筹规划综合整治。政府牵头搭建专业化管理运营平台,在充分尊重农户意愿的前提下集中人财物推进集约化经营,既为社会资本参与生态产品开发提供了信用背书,又为生态产品对接市场需求、实现价值转化提供了渠道。

以全面性系统性为导向,多元市场主体参与推进资源互补和产业融合

构成生态产品的自然资源本质上是一种生产要素,只有与其他资源要素融合互补,才能发挥应有作用实现综合效益最大化。生态产品供给涉及多方主体和多重利益,必须充分纳入企业、公众等市场主体,以多样、理性的消费需求为导向,创新产业形式发掘生态产品价值。尤其对于生态调节服务、文化服务这类无形的生态产品,其价值难以单独量化,可通过生态旅游产业、休闲农业等形式,将生态价值附着在有形产品或服务上,引导消费者付费。南平“生态+文化”产业、余姚“绿色+红色”产业、玉溪集中优势资源建立“综合产业集群”等实践,不拘泥于单一资源的开发利用,在系统性修复治理的基础上,集合多种资源要素,打造立体化生态空间和多样化业态,以产业关联效应、规模效应促进生态产品保值增值。

生态产品兼有公共产品属性和经营性产品属性、链接生态系统和经济系统,其供给和管理无疑是处理政府和市场关系的新考验。当前生态产品价值实现在政府监管和市场化运作等环节仍存在困境,比如,如何厘清生态产品的边界和适用性,避免“一箩筐”的引入而降低效益;除了政府补偿外如何保证生态产品的非市场价值的实现;如何把握资源管理和运营平台的职能范围,充分尊重市场主体的自主选择意愿,保证资源要素自由流动,避免形成僵化固定模式,等等,这些难题有待于规范的制度保障和长效工作机制,确保持续的实践创新、检验和反馈,最终融合于现代化经济体系和生态文明建设战略布局中。

(作者单位:中共北京市委党校经济学教研部)

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