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加快构建新时代国土空间规划技术标准体系

2020-07-30 10:35:00    来源: 中国自然资源报    作者:吴志强

7月28日召开的国土空间规划分技术委员会(简称“分技委”)第一次工作会议上,中国工程院院士、分技委副主任委员吴志强围绕国土空间规划标准的一系列关键问题做了主题演讲。分技委的成立,引起业界广泛关注,围绕加快建立国土空间规划标准体系展开热烈研讨,近期将选取部分内容陆续刊发。本期编发吴志强院士主题演讲的精华部分以飨读者。

■标准的内涵可以概括为“五要素一目标”:五要素即一套可以重复的事物、广泛的实验基础、协商程序、机构发布,以及为所有主体共同遵守;一个核心目标即为实现最佳秩序。

■新时期的国土空间规划不仅仅要求更高的质量,还要有效率,只有通过标准体系的构建实施才能兼顾两者统一。

■国土空间规划分技术委员会的建立是我国国土空间规划体系发展史上的里程碑,站在全国乃至全球的角度上探讨我们工作的方向与实施路径,从核心逻辑出发,融合哲学与技术,才能真正实现国土空间规划技术标准体系系统性的迭代。

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加快构建新时代国土空间规划技术标准体系,标准内涵是工作的基本问题,应回归哲学含义进行探讨。标准的内涵可以概括为“五要素一目标”:五要素即一套可以重复的事物、广泛的实验基础、协商程序、机构发布,以及为所有主体共同遵守;一个核心目标即为实现最佳秩序。这些要素缺一不可。

在素来以工艺素养浓厚、技术标准扎实闻名的德国,遵守约定与程序是其领先制胜的法宝。然而,其实这一思想早已贯穿于我国古代名家的思维逻辑中。诗圣杜甫有云:“士我百篇文,诗家一标准。”其中的“标”指投射器,“准”指靶心,标准合用,即是通过行为调整促进工作有序开展,最终实现行为与目标一致。结合今天国土空间规划标准化技术委员会工作会议的主题,不妨改成“士我百规划,规划一标准。”新时期的国土空间规划不仅仅要求更高的质量,还要有效率,只有通过标准体系的构建实施才能兼顾两者统一。

国土空间规划技术标准是各类规划编制、审批、实施、管理有力的技术依据。从目标上我们要明确为什么做,从程序上理解怎么做,从内容上理解做什么,从品质上理解要做到什么样的质量,最后要明确标准给谁用。这五项环环相扣,缺一不可。

进一步深入讨论,作为“体系”需要从以下三点去认知:第一是“要素”即包括的内容,第二是“关系总体”,即各个要素间的关系,第三是“演进过程”,即要素的发展轨迹。通过这三点才能真正建立起国土空间规划技术标准体系,保证不偏离目标。这是整个空间体系规划的“脊梁”。然而,把不同的规范、方案简单加合是远远不够的,应按照“五要素一目标”核心逻辑进行整合。

目前规划技术标准体系建构与发展有三点规律:一是从单一走向系统;二是从笼统走向专业化与精细化;三是技术标准的发展总是与时代议题息息相关。同时,目前技术标准体系的建设也存在三点明显的不足:一是技术标准的编制在过去处于被动状态,与时代发展的需求相脱节;二是标准的行政内容和技术内容相互掺杂,界限模糊不清;三是国际视野的缺乏。只有从国际样本中批判性地汲取经验才能更好完善我国体系,在国际竞争中拔得头筹。

通过研究我国技术标准的发展历程,从标准制定的粗细与实践进程两个维度进行总结可以归纳出:系统性架构的演进轨迹是由低到高、由粗到细的。更为关键的是,技术规范必须由法律进行支撑,因此对于国家法律的研究具有重大支撑性意义。从背景法、主干法、专项法、相关法到技术条例这一逻辑线条是严谨的。在这一逻辑下,无论规划版本如何更新,均有着一脉传承的重要目标——可持续发展,即所有的规划必须以人为中心,必须生态友好,发展势能才能充足。这与我国破除城乡桎梏实现基础服务均衡化,通过新型城镇化实现城乡融合的战略部署具有共同之处。

可以借鉴的是,基于可持续发展目标,德国完整建构了覆盖全域、事权清晰的空间规划体系并且极为重视区域规划在协调各州规划中的协调作用。必须指出的是,从我国目前工作开展来看,可持续发展理念在规划工作中体现的还不够充分,可持续发展的重要维度是人本观,然而在目前的规划评价、规划评估中对于人的需求考虑得不足,如“人的健康评价”等内容未纳入评价标准中。值得庆幸的是,目前自然资源部在国土空间规划中十分重视有关健康的议题,相信不久有望施行涵盖健康评价在内的“全评价”。

通过对技术标准体系内涵的分析、历史演进的轨迹与问题的梳理以及对标世界先进案例,国土空间规划技术标准体系的架构逐渐清晰,可以概括为“5×5×5魔方”。空间层级从国家、省、市和县、乡镇和街道最后落到村和社区。工作流程兼顾空间规划的全过程,包括编制、审批、实施、监督评估与预警、调整。标准的类型囊括国际标准、综合标准、基础标准、通用标准、专项标准。其中,国际标准的重要性不言而喻,如果中国标准不能与国际标准接轨,就不能在国际竞争中占据有力位置,这一点在工作中容易被忽略,还应引起更多重视。

最后,回到技术本身来看,规范并不都是技术,研究技术规范首先就要研究透技术是什么,技术是如何演进的。技术是国家建立现代理性的支撑,从工业革命到可持续发展技术,国家空间不断进步融合发展,不断迈向更加美好的未来。在城市与规划不断智化的过程中形成了从数据库建构到数据感知兼顾全生命周期、不断迭代的自生长模式。

国土空间规划分技术委员会的建立是我国国土空间规划体系发展史上的里程碑,站在全国乃至全球的角度上探讨我们工作的方向与实施路径,只有不盲从于所谓模板,不僵化于实施之路径,从核心逻辑出发,融合哲学与技术,才能真正实现国土空间规划技术标准体系系统性的迭代。

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关键词: 空间规划
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