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生态产品价值实现的困与谋

2020-08-11 09:16:01    来源: 中国自然资源报    作者:沈舒

生态产品是生态系统为了维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境而提供的产品。以绿水青山为代表的高质量森林、草地、湿地、海洋等生态资产,为人们的生产生活提供了必需的生态产品与服务。党的十八大报告提出,“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。从“大写意”到“工笔画”,健全完善生态产品价值实现机制,推动绿水青山向金山银山转化,是我国当下生态文明制度建设的重中之重。

什么是生态产品价值实现机制?

生态产品价值实现机制主要包括生态产品的价值评估机制和价值转化机制。

价值评估机制是生态产品价值实现的前提。与传统工业产品相比,生态产品价值的实现更为复杂,需要以客观准确的价值核算为前提。

目前,相对成熟的核算方法主要有三种:一是直接市场法,针对产权清晰明确,能够进行市场化交易的生态产品,如对森林碳汇产生的碳减排量的价值评估。二是替代市场法,即先核算某一区域的生态产品价值,再将结果运用到其他类似区域或基本相同的生态产品价值核算中。针对空间范围较大且区域不连续的生态产品,可以使用替代市场法。比如,对某一条河流或者大面积湿地的生态服务功能的价值评估。三是意愿调查法,即通过对居民使用生态产品的支付意愿和支付强度进行调查和摸底,进而为生态产品的价值核算提供依据。与前两种核算方法相比,此种方法可以作为辅助。

价值转化机制是生态产品价值实现的关键。生态产品价值转化机制是指将生态产品的生态价值转化为经济价值。虽然优良的生态环境或服务功能不能简单地用经济价值衡量,但是生态产品确实能够带来现实的经济效益。消费生态产品,受益者必须支付对价,这有利于促进生态产品的保护、生产和供给。只有找到了生态产品价值转化的有效途径,才能真正实现“绿水青山就是金山银山”。

生态产品价值转化途径,主要有政府机制、市场机制以及政府—市场混合机制三种。政府机制,即政府运用行政力量推动生态产品价值转化,比如政府通过生态补偿或者财政转移支付,对退耕还林的农民给予经济补偿或补贴。市场机制,即完全由市场提供生态产品,受益者按照市场价格支付对价,比如消费者为生态旅游、生态康养等支付费用。政府—市场混合机制,即有政府参与的市场机制或政府运用市场手段实现生态产品的价值转化,比如政府参与全球森林碳汇市场,进行碳汇交易。

国内外探索

在国外,生态产品价值实现一般被称为生态系统服务付费,各国多有实践。生态系统价值评估方面,英国在2000年对泰马河的生态系统服务价值进行了评估,评估内容包括基础功能、支撑功能、文化功能在内的诸多服务功能的价值。结果显示,泰马河的生态系统服务价值达到387.53万英镑。

生态系统服务价值转化方面,发达国家和国际组织在诸多发展中国家开展了多样化的生态系统服务转化项目,其中最为典型的案例是“清洁发展机制”,即发展中国家通过森林碳汇获得收益。比如,2006年在世界银行的支持下,全球首个森林碳汇项目—中国广西珠江流域再造林项目在广西实施。首个监测期内,该项目成功签发了约13.2万吨碳汇减排量,收益51.9万美元,同时提供了数十万个临时就业机会,超过5000户农家从出售碳汇、木质和非木质林产品获得收益。

在国内,生态产品价值实现多以财政转移支付为主。以天然林保护和退耕还林工程为例,按照相关规定,国有的国家级公益林平均补偿标准为每亩每年5元,集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元。同时,国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助,补助标准在不同地区有所差别。地方层面,生态产品价值实现探索更加多样化且因地制宜。比如,浙江丽水积极探索生态公益林预期补偿收益质押贷款,为农户融资提供担保,累计发放林权抵押贷款202.2亿元,将生态资源转化为了经济效益。

存在的问题

目前,我国生态产品价值实现机制建设正处于起步阶段,仍然存在不少问题。

生态产品价值评估需要科学规范。生态产品价值评估需要运用科学方法。对不同生态产品的生态功能价值,需要进行类型化区分。目前,科学评估生态产品的技术与核算体系尚未形成,致使生态服务市场交易、生态转移支付、生态补偿、环境污染责任保险等促进生态产品价值实现的制度机制缺乏科学依据。在实践中,一些学者曾分别对我国陆地水生态系统、红树林生态系统、藏北高寒草地生态系统的服务价值进行过测算,但这些测算还比较初步,无法形成体系。

生态产品价值转化需要健全完善。一是生态补偿标准仍然偏低,财政投入普遍不足,远低于商业开发可获得的经济效益。在这种情况下,各类社会主体普遍存在保护动力不足、开发欲望强烈的问题。

二是市场机制尚未健全,尤其是自然资源产权制度改革相对滞后。长期以来,自然资源所有者缺位、所有权边界模糊等问题突出。反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用制度不完善,导致自然资源及其产品价格被严重低估,生态保护得不到合理回报,大量生态产品被免费、无约束地过度使用。

三是生态产品价值转化后,利益分配机制不健全,生态产品收益共享理念尚未形成共识。生态保护地区的原住民因保护生态丧失了部分发展机会,因此在生态产品收益分配时,其理应得到更多照顾和倾斜,生态产品收益也要更多用于当地经济发展和社会民生改善。这是生态产品价值转化社会公平维度的基本要求。但目前,我国在这方面的制度还不够健全,还需要继续探索完善。

四点建议

完善生态产品价值实现机制是一项系统工程,需要全面谋划、积极探索。笔者认为,具体可以从以下四个方面努力。

完善生态产品价值评估体系。提高对专业生态产品评估机构的支持力度,加大生态产品价值评估技术标准和方法研究,建立类型完备、标准清晰、方法科学、范围广泛的生态产品价值评估体系,特别是要与国际通行的价值评估技术标准接轨,全面提升我国生态产品价值评估机制的科学水平。

提高政府生态补偿财政投入。按照建立市场化、多元化的生态保护补偿机制要求,中央政府应加大对生态保护地区的财政转移支付力度;地方政府应多管齐下、积极筹措并落实生态保护补偿资金,在现有基础上,进一步提高补偿标准。同时,要积极制定出台相关政策,支持引导各类社会主体参与生态保护修复工作。

加快推进自然资源产权制度改革。一方面,完善自然资源产权体系,全面推进自然资源有偿使用,健全自然资源市场,促进经营性自然资源流转交易,通过价格机制发现生态产品的经济价值和生态价值,实现直接有效转化。另一方面,明确自然资源产权归属、厘清主体权责,促进公益性自然资源有效保护,通过补偿或赔偿机制发现生态产品的生态价值,间接实现生态价值向经济价值的有效转化。

注重生态产品价值收益公平分配。生态产品价值转化后取得的收益需要利益共享,主要用于当地发展。优先发展有利于提升当地就业的生态项目,拓展价值实现的渠道和途径,综合运用产品、市场、金融等手段,为当地居民特别是贫困人群创造发展机会。

(作者单位:中国地质图书馆地学文化研究室)

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关键词: 生态保护
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