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立足“两统一”助力生态产品价值实现

2020-09-22 11:30:55    来源: 中国自然资源报    作者:余星涤

今年3月,习近平总书记在浙江余村考察时指出,经济发展不能以破坏生态为代价,生态本身就是经济,保护生态就是发展生产力。希望乡亲们坚定走可持续发展之路,在保护好生态前提下,积极发展多种经营,把生态效益更好地转化为经济效益、社会效益。2019年8月,习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调,要发挥比较优势,经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口,发挥价值创造作用;生态功能强的地区要得到有效保护,创造更多的生态产品;要建立健全市场化、多元化生态补偿机制,在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。

自然资源作为与生态环境一体两面、不可分割的整体,是生态产品价值实现的物质基础。近年来,无论是理论还是实践探索,都已将自然资源管理作为生态产品价值实现的重要抓手。在“十四五”期间,立足自然资源管理“两统一”职责,加强统筹协调,助力生态产品价值实现,对于加快推进生态文明建设,促进区域经济协调发展,培育发展新动能具有重大意义。

理论、政策与现实基础

一是生态产品价值实现理论研究已将自然资源管理作为重要落地路径。当前,业界的研究已从对生态产品价值核算的理论探讨,延伸到了落地路径探讨的操作层面。

在生态区划与国土空间规划的关系方面,一些学者提出,生态区划只要没有真正与经济学接轨,就难以对经济实践产生影响。要改变生态功能区划和经济功能分区彼此孤立的局面,形成新的分析框架,支撑适当的生态经济社会管理决策。生态空间划定作为国土空间规划的重要内容,其目的是通过重构空间秩序、优化空间格局,解决区域生态环境问题。由于生态环境的空间差异性,有必要针对性开展差异化用途管制,制定生态产业、生态资金与生态补偿等支持政策。

在产权管理和市场化运作方面,一些学者认为,在引入竞争机制推动生态产品价值市场化、多元化实现的过程中, 要加快完善相关法律体系, 确定不同功能生态产品的核算方法和技术规范,推动自然资源资产负债表服务于生态产品定价和交易;要厘清所有者权力边界、明晰交易规则,建立自然资源产权体系和可交易的生态要素产权制度,创新设立空间发展权交易转让制度;要充分依托生态资源实现生态产业化,找准自身特点定位促进产业生态化,等等。

二是多元化、市场化生态补偿政策有向生态产品价值实现自然延伸的趋势。2016年5月,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,鼓励探索多元化补偿机制,发挥市场机制促进生态保护的积极作用。2016年12月,财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》;2018年12月,国家发改委等九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》;2019年12月,自然资源部下发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。以上系列政策的出台,形成了国务院设定总体目标、各部委分领域落实的多元化、市场化生态补偿政策体系。但生态补偿只是生态产品价值实现的一种途径,在多元化、市场化过程中,必然向生态产品价值实现全方位延伸。

三是地方生态产品价值实现试点已触及自然资源管理关键环节。由于单靠生态补偿解决不了经济发展问题,各地积极探索着眼于“自我造血”的生态产品价值实现。比如,浙江丽水探索出生态产品价值实现的“九大模式”,并于今年5月成交了首例基于GEP核算的市场化交易生态产品,6月挂牌出让了一宗核算生态环境增值的土地。福建南平构建“森林生态银行”这一自然资源管理、开发和运营的平台,对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化,引入社会资本和专业运营商具体管理,打通了资源变资产、资产变资本的通道,促进了生态产品价值向经济发展优势的转化。今年4月,自然资源部推荐的其他生态产品价值实现案例,也都不同程度涉及自然资源调查监测评价、确权登记、有偿使用、国土空间用途管制、国土空间生态修复等自然资源管理关键环节。

当前存在的突出问题

一是单一的生态补偿难以充分调动生态保护积极性。现有市场化、多元化生态保护补偿激励政策,一方面为拓宽生态补偿资金来源渠道创造了条件,另一方面也打开了解决生态功能重点区域经济发展问题的政策窗口。但在实际操作中,自上而下的纵向生态保护补偿存在补偿标准偏低、补偿范围狭窄、资金到位不及时等问题,难以真正体现生态产品市场价值,无法充分调动生态保护积极性;跨区域横向生态保护补偿由于缺乏国家层面的法规政策约束、合理的区际合作机制以及有效的绩效考评机制, 容易陷入“知易行难”的困境。

二是基层实践共同面临一些体制机制和技术障碍。地方生态产品价值实现试点面临一些共性问题,一是体制机制不顺。生态产品价值实现和自然资源资产核算相关部门协调和信息沟通机制还有待进一步完善;二是生态产品市场机制不健全,难以界定产权和受益主体,市场交易动力不足;三是一些理论和技术问题未取得共识,难以保障生态产品价值核算的权威性和准确性。这些问题往往不是一个地区、一个部门能解决的,需要横向加强相关政策协同,纵向打通贯彻落实的堵点。

自然资源管理助力生态产品价值实现的路径

生态产品从调查评价、保值增值到价值变现,都离不开自然资源管理技术手段、基础工作、市场建设、制度供给等方面根本性、系统性的支撑。建议以“两统一”职责为抓手,结合权益管理和规划引领,形成生态产品价值在经济上可持续实现回路设计。其中,权益管理主要解决生态产品的产权、定价和交易问题;规划引领主要解决生态产业落地、土地溢价反哺生态产品再生产的问题。具体开展以下工作:

夯实工作基础。一是从自然资源资产所有者职责出发,集中优势科研和技术力量,探索不同区域生态产品价值调查评价模式和方法,对于区域内自然和生态资源进行初始调查评估;二是发挥国土空间规划引领作用,合理安排用地规模、结构、布局和时序,制定生态空间差别化准入标准,为自然资源合理开发利用和生态产品价值实现创造条件。

增加制度供给。集成财政、金融、税收等激励政策,整合生态补偿、扶贫搬迁、新农村建设、国土综合整治、生态系统修复等资金,全面提升生态功能重点区域基础设施和公共服务水平;健全生态产品产权界定、价值评估、有偿使用、收益分配等相关管理制度,研究制定绿色规划设计、绿色基础设施建设运营、绿色勘查开发、环境友好型生产生活方式的指标标准。

培育交易市场。依托自然资源产权制度,界定生态产品的所有权、承包权、经营权等权利;完善生态产品价格形成机制,系统设计生态产品市场基准价格参考体系,提高生态产品价值核算的共识度;打通自然资源资产和生态产品交易平台,消除信息壁垒,强化交易监管;扩大生态产品使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能,丰富生态产品市场主体的融资路径和手段。

探索共治共享模式。以地方本底资源和历史文化传统为基础,在国土空间规划编制、用途管制、自然资源合理开发利用和生态系统修复中,扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动,推行参与式社区规划与管理。结合精准扶贫、美丽乡村建设,塑造传承文化、人与自然和谐共生的生产生活形态。

发挥文化赋值作用。将生态文化与中国天人合一的传统文化结合起来,深刻理解“绿水青山就是金山银山”的有机统一关系,对国土空间格局中的东部与西部关系、经济发展与生态功能重点区域的关系、流域上游与下游的关系进行再定义。让生态产品价值实现机制成为双方价值流动的桥梁,使得保护与发展相铺相成、生态与价值浑然一体。与此同时,加强宣传引导,形成对生态产品普遍的价值认同,巩固生态产品价值实现的社会基础。

期待不久的将来,通过生态产品价值实现机制的系统构建和全面推进,使我国广大的重点生态功能区域成长为国家“绿色增长极”,形成与现有“经济增长极”动静相宜、张驰有度、双轮驱动的区域发展新格局,在全球治理体系重构的背景下,贡献生态文明建设的中国智慧。(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

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关键词: 生态保护
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