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推动高质量发展 引领高品质生活

2020-10-09 09:51:19    来源: 中国自然资源报    作者:

9月24日,自然资源部组织召开新闻发布会,公布《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》),部国土空间规划局相关负责人在会上对相关要点以及热点问题进行了解答。

规划编制要体现生态文明新时代、高质量发展新阶段、高水平治理的新要求 

问:与以往的规划相比,市级国土空间总体规划有什么新的特点和优势?

答:在“五级三类”的国土空间规划体系里面,市级国土空间总体规划(以下简称“市级总规”)处在一个承上启下的关键层级,按照《指南》要求,要体现生态文明新时代的新要求、高质量发展新阶段的新要求和高水平治理的新要求。

首先,解决了过去“规划打架”的问题。原来的主体功能区规划对市级有主体功能定位和政策方面的要求;原来的土地利用总体规划有政策优势,在指标管控方面有非常好的经验,同时在实施管理方面积累了非常多的有价值的经验;原来的城市总体规划在城市的功能布局、土地使用、综合交通运输、市政基础设施、公共服务设施等方面,以及指导城市建设等方面有理论、技术和学科优势。市级总规综合了原来市级层面各类空间规划的优势,强调约束性和政策性,要求提高规划的实施能力。

其次,实现了新时代新理念在市域国土空间上的落实。一是全面落实生态文明思想。坚持生态优先,绿色发展,通过开展“双评价”和灾害风险评估,更加系统深入地认识城市的自然地理格局,分析生态系统的问题,认清资源环境的短板、风险和底线约束,促进土地节约集约利用。二是践行“以人民为中心”的发展思想。相比规划中的战略性和约束性内容,人民群众更关心衣食住行等身边的具体问题,把人民群众关心的问题作为规划的聚焦点,提升了人民群众的获得感、幸福感和安全感。三是强调规划的治理能力,为提升空间治理水平和治理能力提供规划依据,以管理为导向。针对空间治理中的实际问题,提出综合性的解决方案,确保能用、管用、好用。

最后,通盘考虑城乡全域、自然资源全要素。市级总规既强调保护,也关注发展;既重视自然资源保护,也重视历史人文传承;既关注耕地保护,也关注其他类型的自然资源保护;既对全域格局做出战略安排,也对具体底线管控提出明确要求,是城市行政辖区内国土空间开发、保护、利用、修复和指导各类建设的总纲,是一个更加强调综合、系统、总体的总体规划。

通过“双评价”找出并解决问题,通过风险评估统筹国家安全与发展,统筹三条控制线

问:《指南》为什么提出将“双评价”和灾害风险评估作为市级总规编制的基础工作?

答:国土空间规划本质上是经济社会发展和生态文明建设目标任务在空间上的体现。我国处于从工业文明时代转向生态文明时代的发展阶段,更多的是调整型、重构型规划。因此,新时代的国土空间规划,以自然地理格局为基础,坚持问题导向、目标导向和治理导向,确保空间安全,保证中华民族永续发展和可持续发展;提高空间效率,为形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供空间支撑;提升空间品质,满足人民群众高品质生活需要。

将“双评价”和灾害风险评估是作为市级总规编制的基础工作,正是新时代国土空间规划的历史使命和内在逻辑决定的。一是通过“双评价”,找出并解决问题。规划编制过程中,将国土空间开发保护现状与评价结果相比对,可以识别一个城市的资源环境禀赋特征,从空间安全、空间效率、空间品质三方面找出开发保护存在的突出问题。二是通过风险评估,统筹国家安全与发展,更好应对不确定性。随着全球气候变化、人口和家庭结构改变等,有些城市不可避免地会进入收缩阶段,这些都是城市政府必须考虑的安全风险挑战。今年的新冠肺炎疫情和城市内涝等问题,再次提醒我们必须坚持底线思维,守住生态安全、粮食安全、水安全、国家安全的底线,提高城市抵御风险的韧性,保障城市健康、安全基础上的繁荣和发展。三是统筹三条控制线,落实主体功能区战略,发挥比较优势,实现整体最优。通过“双评价”和风险评估,可以优先识别生态功能极重要区和粮食生产区,将其划入生态保护红线和永久基本农田保护红线,实施最严格的保护。同时,在城镇开发边界内科学布局居住、工作、教育、医疗、养老、游憩等设施,满足高质量发展和高品质生活的需要。

强化节约集约,通过高水平的空间治理,保障高质量的空间利用

问:在快速工业化、城镇化进程中,很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程,市级总规是否有利于解决这一问题?

答:没有工业化、城镇化,就没有我们国家的现代化。当然,我们也付出了沉重的资源环境代价。中央提出“要探索出一条内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子”,这为转变城市发展建设模式指明了方向。

《指南》起草时,在尊重自然地理格局、加强国土空间规划“一张图”建设的基础上,将节约集约作为市级总规编制的指导思想和基本原则,并在四个方面予以强化。

一是划定城镇的开发边界,作为开发建设不可逾越的红线,倒逼城市内涵式发展,从规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延。二是把城市有机更新作为本轮规划的重点内容之一。严控新增和盘活存量是相辅相成的两个方面,在城镇开发边界内,要明确更新的重点地区;在城镇开发边界外,要结合生态修复开展山、水、田、路、林、村的全域土地综合整治试点,盘整低效的存量集体建设用地。三是提高城市综合承载能力。《指南》提出,要优化建设用地的结构和布局,提高土地利用效率;制定水资源、能源的供需平衡方案,建设节水型城市和低碳城市;完善城市综合交通,促进各类基础设施一体化、网络化、智能化复合布局,建设立体开发的综合交通枢纽;优化居住、就业、基础设施等空间资源配置,鼓励功能复合和土地混合使用,提高城市的韧性。四是建立城市体检评估制度。规划编制只是规划管理的一个环节,要建立规划编制、实施、评估、调整的全生命周期管理,通过高水平的空间治理,保障高质量的空间利用。

遵循“以人民为中心”的发展思想,让我们的城市更加宜业、宜居、宜乐、宜游

问:对于应对疫情、“城市看海”等人民群众关切的话题,《指南》有何回应?

答:我国社会的主要矛盾,是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。“以人民为中心”的发展思想,是新时代规划工作的根本遵循,要有目标、有量化指标,更有具体行动,让我们的城市更加宜业、宜居、宜乐、宜游。

一方面,不仅考虑人口数量,更要关注人口结构。《指南》提出,要以常住人口,包括户籍人口和常住本地的外来人口的规模,综合考虑住房和教育、医疗卫生、体育休闲等公共服务的数量,分区分级提出公共服务体系的布局和相应标准。针对一些城市目前和未来老龄化、少子化等人口结构变化的趋势,《指南》重点提出了康养、医疗等服务设施和公共开敞空间的配置要求,建设全年龄友好的健康城市。

另一方面,不仅考虑服务设施的数量,更要提升服务设施的品质。我国城市已基本实现了小康,基本公共服务在数量上总体可以满足需要,规划的重点是优化结构、合理分布,补短板、提品质、高质量。为此,《指南》从安全、就业、公共服务、休闲休憩、精神文化等五个方面需求进行回应。

此外,坚持开门编规划。《指南》要求,在规划编制阶段,广泛调研社会各界的意见和需求,深入了解群众所急所盼;在方案论证阶段,规划成果要通俗易懂,充分听取各方面意见;在规划批准后,要及时公开,接受社会和公众监督,让广大市民有参与感、获得感。

加强规划传导,完善规划实施政策机制,建好国土空间规划“一张图”

问:对以往规划存在的“图上画画、墙上挂挂”问题,市级总规编制如何避免?

答:“图上画画、墙上挂挂”问题的症结,主要在于规划的科学性不强、权威性不够、操作性不强。为解决这一问题,《指南》着重从三个方面入手:

第一,加强规划传导。“五级三类”规划要逐级传导到位,不仅总体规划要严格执行,还要充分发挥详细规划和专项规划的作用。《指南》明确,要对市辖县(区、市)提出规划指引,下达调控指标,确保市级总规确定的约束性指标有效落实;要求编制分区规划或划分详规单元,加强对详细规划的指引和传导;涉及中心城区范围的县(区、市)的国土空间总体规划,应当落实市级国土空间总体规划对中心城区的国土空间安排;明确专项规划编制清单,加强对专项规划的约束和指引。

第二,完善规划实施政策机制。规划的有效实施,离不开好的政策机制。《指南》要求衔接“十四五”规划,制定近期行动计划,编制重大项目清单,落实和细化主体功能区政策,提出有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等政策措施,保障规划目标的实现。

第三,建好国土空间规划“一张图”。这是此次国土空间规划改革的重大创新。国土空间规划“一张图”是集成整合国土空间规划编制和实施管理所需现状数据、各级各类国土空间规划成果数据和国土空间规划实施监督数据,形成覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间规划数据体系。它提供统一的规划底板,支撑规划全生命周期管理和规划科学编制,提高规划审批效率,防止随意修改规划,实现规划实施的实时监督, 服务国土空间用途管制和其他行业管理,支撑构建智慧规划、智慧城市,不仅解决“图上画画、墙上挂挂”的问题,还要解决规划的实施性和操作性问题。

通过精简审批内容提升审批效率,通过优化审批程序缩短审批时间

问:《指南》提出的规划编制内容、要求丰富,如何解决过去规划审批时间长的问题?

答:“多规合一”改革后,要以生态文明建设的新思想推动市级国土空间总体规划编制工作,其内涵、任务都要体现生态文明体制建设的新要求。为此,《指南》从明确空间发展目标战略、优化空间总体格局、强化资源环境底线约束、优化空间结构和提升连通性、完善公共空间和公共服务功能、保护自然与历史文化、完善基础设施体系、推进国土整治修复与城市更新、建立规划实施保障机制等九个方面,对这些新要求逐一做出技术性落实,帮助组织规划编制的地方领导和主责部门正确把握工作方向。

依照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,规划审批也是这次改革的重点,重点是“管什么就批什么”“谁审批谁监管”。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确,市级总规的审查侧重目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等四个方面的内容,对规划程序和报批成果形式做合规性审查。通过精简审批内容,可以提高审批效率;同时也要通过优化程序来缩短审批时间。一方面,简化报批环节,压缩审查流程;另一方面,审查机关通过组织专家参与论证等方式,在成果报批之前主动加强沟通指导,通过上下互动,既能缩短后续审批周期,又能保证规划审批的质量。

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