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户有所居 居有所安 ——聚焦农村住宅用地安全保障

2020-10-13 10:24:48    来源: 中国自然资源报    作者:庞佑军 屈信 许光辉 辛建鑫 谭译林 王本礼

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近期,一些地方发生农村住房安全事故引发社会关注。现实生活中,农村住房安全隐患有很多,其中农村住宅选址建设前未经科学规划或对灾害估计不足,也是容易产生安全隐患的因素之一,理应引起充分重视。实践中,一些地方进行了有益探索与深入思考,从农村规划、地灾隐患防治、用地管理等角度完善相关制度,采取有力措施,防范化解安全风险,让农民户有所居、居有所安。

从规划源头防范灾害隐患

庞佑军 屈信

四川省盆周山区农村居民点规模小、分布散,对潜在地质灾害隐患点进行全面防治投入巨大、难度极高,且难以通过工程措施根除安全隐患。鉴于此,有必要针对地形地貌、地质条件特征,优化农村居民点空间布局、完善防灾减灾规划措施、大力实施生态移民工程、增强村民防灾减灾意识,有效减少地质灾害等自然灾害的破坏,从而增强人民群众对生产生活空间的安全感、获得感和幸福感。

一些农村居民点面临地灾隐患威胁

2020年8月,四川省平武县白马藏族乡、宝兴县硗碛藏族乡遭遇强降雨,带来严重的洪涝、泥石流灾害,不少房屋被掩埋冲毁,沿线道路桥梁受损严重,电力、通信中断,基础设施损毁殆尽。这场突如其来的暴雨及其引发的地灾,再次引发了关于农村住宅建设安全的思考。

由于资金、技术、时间、地形等原因,四川省盆周山区特别是龙门山地震断裂带大部分农村居民点选址缺乏统一、科学的地灾危险性评估,当地村民更多考虑的是风水、生产等因素。

平武、宝兴境内河谷深切,主干河流下游多峡谷,具有山高、谷深、坡陡、褶皱发育的特点。同时,该区域岩体较破碎,断裂构造及裂隙发育,岩石风化严重,碎屑物质丰富,各成因类型的松散土体分布较广,区域地形、地质条件都导致了地灾的高易发性。“5·12”汶川地震、“4·20”芦山地震、“8·8”九寨沟地震等三次强地震灾害之后,区域地表岩石和土壤更加松散,泥石流灾害所处发展阶段为发展期,地灾更加易发。

与此同时,工程建设也增加了地质灾害发生的可能性。案例地区基础设施、交通、能源、水利、城建等投资力度加大,带动了社会经济发展,但也对地质环境安全造成了一定的影响。当地主要公路多沿河谷分布,穿越坡脚松散堆积层,公路建设工程大量削坡、填挖方使得坡脚松散堆积层更加裸露、更易受到降水的侵蚀,增加了引发泥石流的概率。

近年来,全球气候持续变暖,厄尔尼诺现象导致极端天气更加猛烈,四川盆周山区一带暴雨灾害频频发生。案例地区已经针对部分地灾隐患开展了不少工程治理,但建设标准与抵抗极端降雨情况所需设防等级尚有差距。

优化农村居民点空间规划布局

一方面,在编制县级国土空间规划时,应全面分析乡村资源禀赋、区位条件、发展现状、传统历史、人文底蕴及群众意愿,以已编制的新村规划、美丽乡村规划和县域乡村振兴规划等为基础,坚持避让地震活动断裂带、避让地灾隐患点、避让冲沟口行洪道的“三避让”原则,科学开展农村居民点空间优化布局工作。有条件有需求的地区还可编制实用性村庄规划,以科学规划引领农村生产生活空间布局优化,从源头上消除地灾对村民生产生活空间影响。

另一方面,切实完善乡村地区防灾减灾规划建设。目前,国土空间规划中针对乡村地区的防灾减灾救灾规划编制体系并不健全。各地要结合当地气象条件、地理环境、地质构造、农业空间分布等因素,不仅针对地质灾害,还应针对洪涝、泥石流、火灾等灾害提出相应的防灾减灾救灾措施,全面防范各种灾害,有需求的乡镇地区应编制综合防灾减灾专项规划。尤其要注重提高农村聚居点、重要基础设施和基本公共服务设施的灾害设防水平,实现城乡空间整体安全均衡保障。

在此基础上,大力推进高山峡谷地区生态移民工程。硗碛藏族乡、白马藏族乡是三次强地震灾后恢复重建的重点地区,本次洪灾让建设成果几乎毁于一旦。事实再次证明,龙门山断裂带等高山峡谷地区确实不适宜居住,应当结合乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章、生态保护红线评估调整工作,大力实施退耕还林还草、生态移民工程,将居住环境恶劣的村民逐步有序搬迁安置到乡镇、县城,重构村民宜居乐业新空间。

不断增强地灾监测预警能力

这次硗碛藏族乡、白马藏族乡灾害无情,但没有人员死亡,再次证明灾害预警预报的重要。要进一步加强风险预警预防理论研究与顶层设计,为综合治理决策提供科学指导和可行方案;加强高科技防灾手段的研发和运用,有针对性地开展地灾隐患多层次、长时序、高精度、全覆盖监测,锁定和评价重大地灾隐患,建立地灾隐患遥感识别监测评价体系,提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和覆盖面。

同时,大力开展主题鲜明、农民喜闻乐见的防灾宣传教育,增强群众防灾救灾意识,普及各类灾害基本知识,提升农村群众防灾减灾和自救互救能力。

(作者单位:四川省自然资源厅)

依法依规保障村民住宅合理用地

许光辉

当前,在坚决遏制农村新增违法建房用地、分步分类处置存量问题的同时,要坚持问题导向,依法依规用足用好政策,在严格保护耕地前提下,切实保障农村村民住宅建设用地。

统筹布局,着力解决规划制约问题

如果规划没有预留空间,在刚性需求下,农村村民住宅建设违法违规用地客观上难以避免。事实上,不少地方为保障发展用地,想方设法压减和挤占农村发展空间,为城镇腾退空间;有的村庄虽然“健在”,但在规划图上成了“消失的村庄”;有的村按现状建设用地被框死村界,出了村就是永久基本农田。

按照国土空间规划编制要求,规划要为村民住宅建设用地预留空间,统筹安排宅基地用地规模和布局,满足合理的宅基地需求。2019年1月,多部门联合印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》,提出到2020年底,结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作,有条件的村可结合实际单独编制村庄规划,做到应编尽编。这就要求,各地必须高度重视村庄规划工作,在编制规划时充分征求和尊重农民意见,不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外撤并村庄、建设大规模农民集中居住区,也不能按现状建设用地彻底框死村界;要立足农村实际和村庄发展趋势,统筹“空心村”治理、异地扶贫搬迁、地灾避让、美丽乡村建设、农村人居环境整治等工作,科学合理编制规划,为村庄未来发展特别是农村建房预留空间。

另外,对符合“一户一宅”条件,但不符合规划和未取得合法用地手续的村民自建住房,应坚持区别对待,分类妥善处置。

用好新政,着力解决审批难问题

2019年12月,农业农村部、自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》,明确了农村宅基地审批程序。今年7月,自然资源部、农业农村部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》,重点针对审批难问题,从计划指标、规划管控、占补平衡、农地转用等方面出台了新的政策措施。

新政策强调对农村村民住宅建设用地计划指标在年度安排中单列,原则上不低于新增建设用地计划指标5%,专项保障农村村民住宅建设用地,重点提出年底实报实销,当年保障不足的,下一年度优先保障。对农村村民住宅建设占用耕地的,县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡,不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的,可按规定在市域或省域范围内落实。

此外,针对过去农村村民住宅建设用地审批层级过高问题,新修正的《土地管理法》规定,今后农村村民住宅用地由乡镇政府审核批准。新的政策提出,对农村村民住宅建设占用农用地的,在下达指标范围内,各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项,委托县级政府批准。同时,要求乡镇政府统筹协调相关部门宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责,推行一个窗口对外受理、多部门内部联动运行,建立宅基地和农房乡镇联审联办制度。

加强监管,着力解决新情况新问题

近年来,有地方将搬迁新建村庄用地转征为国有建设用地,以划拨或协议方式供地;有地方几户宅基地相邻的村民自行拆除原有住房,利用连片土地改建多层楼房;有地方在利用城乡建设用地增减挂钩政策建设新民居时,存在大量建新不拆旧问题,形成新的违法用地和“一户多宅”;有地方在引进社会资本实施旧村改造中,打着“乡村民宿”旗号,利用村庄集体建设用地变相从事房地产开发等。这些新情况、新问题,对供地、用地方式和日常监管提出了新要求。

加强农村住宅用地管理,需要自然资源、农业农村、住房和城乡建设等部门与乡镇政府、村级组织协同配合,在落实“一户一宅”、实现“户有所居”和严格宅基地规定使用面积的前提下,综合运用相关法律政策,严格规范管理。一是依据新修正的《土地管理法》,严格控制征地范围;二是依法加强规划许可管理;三是依据《建筑工程施工许可管理办法》,强化施工管理,除工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程外,都应申请办理施工许可证;四是规范增减挂钩,通过对原批准项目区撤销、核减、合并等方式全面整改,切实解决好在农村新民居建设中出现的建新不拆旧问题;五是严查违法行为,对打着各种“旗号”,违法租赁农村集体建设用地从事经营性房地产开发的,依法严厉查处。

(作者单位:河北省自然资源厅)

结合地籍调查为农民“安居”护航

辛建鑫 谭译林 王本礼

湖南省地处云贵高原向江南丘陵过渡地带,地貌类型多样,地势变化大,特殊的地形地貌条件导致农村切坡、临坡建房十分普遍,地质灾害隐患极大。今年以来,湖南结合全省农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记地籍调查工作,增加切坡、临坡建房情况调查,并将调查结果纳入成果数据库,探索建立切坡、临坡建房网格化管理,切实保障农民群众生命财产安全。

大面积切坡建房存在安全隐患

湖南农村地区特别是山区,农民建房选址难,许多宅基地不得不选择坡脚切坡。大面积的切坡建房,容易造成坡脚卸荷形成陡坡,使山体表土层或破碎岩土体失去稳定而发生滑塌,产生地灾隐患,尤其是长时间强降雨极易引发滑坡、崩塌等地质灾害。

与此同时,广大农民对地灾的突发性、危害性及防患于未然的紧迫性、重要性认识不足,甚至心存侥幸心理。一方面,对建房选址安全、边坡防护等地灾防治知识知之甚少,建房时缺乏安全方面的考虑;另一方面,由于资金有限、建设标准低,增加了切坡建房的安全隐患。

近五年来,湖南与切坡建房相关的地灾造成的人员伤亡占全部因地灾伤亡人员的一半以上。除了上述两大因素,山区村民居住分散、地灾隐患点多面广、情况复杂、底数不清、防治不到位也是重要原因。防治不到位又与宣传预警不够、防治经费有限、防灾减灾工作人员不足、应急处置能力不强有关。

查清权属的同时摸排切坡临坡建房情况

为了全面摸清农村切坡、临坡建房基本情况,湖南要求各地在农村房地一体地籍调查工作时,在房屋情况调查中增加切坡、临坡建房有关内容的调查,查清权属的同时全面摸排切坡、临坡建房情况。多地结合自身工作实际,依靠乡镇村组干部,全面摸排、建立台账、分级预警,对辖区内地灾隐患真正做到底子清、责任明、防范严。截至9月底,全省完成切坡、临坡建房调查数300万宗。

目前,湖南已经通过开展1∶10000地灾调查和风险评价,基本查明农村房屋和人口聚集区受地灾威胁情况,摸清风险房屋及其等级底数。针对不同风险等级房屋,在湖南省地灾防治综合应用平台分别建立农村房屋地灾隐患库和城镇开发边界内重点地灾隐患库“两库”;区分不同孕灾地质条件和风险管控要求,在群测群防基础上,推动现代监测预警技术手段应用,分类实施综合性监测预警系统和普适型监测预警系统 “两预警”;通过科学编制预案、上门隐患告知、防灾知识科普、处置措施建议、定期防灾宣传、精准监测预警等方式,提升农村群众地灾自我防范意识、提升地灾预警预报能力“两提升”。

湖南还明确,对存在地灾隐患情况的切坡、临坡建房“识别到户、宣传到户、预警到户”。充分发挥乡镇、村组基层组织作用,对切坡建房住户的房屋结构、电话号码等信息逐一进行登记造册,由各乡镇、村组负责本范围内日常监测预警与防灾应急组织。严格落实乡镇干部包村、村干部包组、切坡建房家庭户自主观测的网格化管理,确保责任落实到位,做到一户一管控责任人、一户一档案、一户一预案、一户一明白卡。

强化地灾危险性评估与地灾防治责任

首先,加强对新切坡建房的规范化管理,强化地灾危险性评估工作。在编制规划时,将地灾危险性评估报告作为规划依据,从源头上规范村民建房。切坡建房由自然资源部门技术人员、集镇建设等部门工作人员到现场进行实地察看,对建设的可行性、地灾危险性和引发地灾的可能性进行分析论证合格后,才能批准按设计要求建房,减少不合理的切坡建房。

其次,相关部门明确分工,加强协作,共同落实好农村切坡建房地灾防治责任。针对将建未建的切坡建房,由各乡镇政府负责登记、监督、管理、执法等,由县市区自然资源部门进行技术指导评估,经评估确定不适宜建房的不予批准,通过采取防治措施能够达到安全条件的,必须完成相应防治工程消除隐患后才予以批准;针对已建切坡建房,由各乡镇政府、县市区自然资源部门共同进行调查摸底、建档备案,并明确责任人做好监测预警工作。

再次,根据排查情况等制定分类整治工作方案,采取搬迁避让、集中治理、村民自治等方式推进分类整治。对于风险程度高、工程治理费用远高于移民搬迁费用,或治理后仍不能有效消除隐患的村民切坡建房,要结合移民搬迁、危房改造、新农村建设等工作,鼓励和引导受威胁群众搬迁避让、异地集中安置。对于地灾治理工程量大、威胁人数较多、造成潜在经济损失较大、需要进行工程治理的农村村民切坡建房,要明确责任主体、制定治理方案。对于安全风险较小、零散型的农村村民切坡建房,要鼓励、引导农户在专业技术人员的指导下进行自治或降险处理。

最后,加大宣传力度,提高防灾意识。有针对性地、有重点地开展宣传培训工作,并引导群众积极支持、广泛参与。特别是深入切坡临坡建房高易发区开展宣传培训,加大对建房选址安全、边坡防护、地灾防治科普知识的宣传培训力度,适时开展切坡临坡建房地灾应急演练,切实增强减灾意识,提高广大干部群众的避灾能力。

(作者单位:湖南省自然资源厅)

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关键词: 住宅用地
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