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“净矿”出让:解剖“瑞昌经验”这只“麻雀”

2020-11-30 11:17:02    来源: 中国自然资源报    作者:沙玛建峰 滑晓晖 胡辉

核心提示

前不久,在自然资源部矿业权管理司组织的8省(区)“净矿”出让典型实例分析研讨会上,江西省自然资源厅介绍的典型实例——瑞昌市北山矿区建筑石料用灰岩矿采矿权“净矿”出让,引起了与会代表的关注和热议。经分析讨论,与会代表们认为,瑞昌市“净矿”出让“净”的程度很高,政府部门主动作为、采矿权出让前期准备工作充分,确保了竞买人竞得采矿权后可顺利取得许可证并按期进场开展矿山建设,基本达到了“拎包入住”的程度,其做法和经验值得研究。

为深入了解瑞昌经验,受自然资源部矿业权管理司委托,中国自然资源经济研究院、自然资源部油气中心、中国自然资源报社联合组织调研组,于11月16日~17日赴瑞昌市进行了专题调研。本报今天刊发报道《“净矿”出让:解剖“瑞昌经验”这只麻雀》,对瑞昌的做法和经验进行梳理和盘点,同时分析该市遇到的难题并探讨解决之策,为深化“净矿”出让改革提供参考。

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余芳   供图

瑞昌“净矿”出让概况

瑞昌是江西省的省辖县级市,由九江市代管。作为“长江入赣第一市”,瑞昌区位优势得天独厚,北襟长江黄金水道,拥有19.5公里长江岸线资源和可以靠泊万吨级海轮的天然良港;矿产资源十分丰富,特别是水泥用石灰岩、白云岩、熔剂用灰岩等矿产储量大、分布广、适合规模开发,是江浙沪等长江下游地区砂石骨料的重要来源地。目前,矿业经济占到全市经济总量的40%以上,是瑞昌四大经济支柱之一。

瑞昌市的“净矿”出让具有以下几个特点:

一是启动较早。早在2015年11月,瑞昌市委、市政府就制定实施了《瑞昌市净采矿权出让工作意见》,比2019年12月自然资源部发文部署“净矿”出让工作,整整早了4年。

二是主要开展的是砂石土的“净矿”出让。砂石土开采的特点是:大部分为露天开采,采矿用地范围在矿业权出让时基本可以确定,砂石土开采过程中涉及的环境保护、水土保持、安全生产等问题也较为简单,相关法定要件编制内容和结果相对简单和明确,所以砂石土实行“净矿”出让的难度,要比金属矿产等小一些。

三是“净矿”出让“净”的程度很高。瑞昌市政府部门主动作为、采矿权出让前期准备工作充分,前期的用山用地、地质勘查、老矿山不动产评估等全部到位,并规划预留了加工区和生活区用地,确保了竞买人竞得采矿权后可顺利取得许可证并按期进场开展矿山建设,基本达到了“拎包入住”的程度。

四是“净矿”出让成效明显。2018年5月和2019年7月,瑞昌市先后以“净矿”方式,成功挂牌出让北山矿区建筑石料用灰岩矿采矿权和邓家山矿区建筑石料用灰岩矿采矿权,出让总价款为18.6亿元,矿业权收益大幅提高,矿产资源国家所有者权益得到充分体现,探索出全民所有自然资源资产增值保值的可持续利用模式,彻底改变了瑞昌“矿业大市、收益小市”的局面。同时,保证了竞买人竞得矿业权后均能按期进场建设和开采。

瑞昌的主要做法和经验

党委政府高位推动。“净矿”出让涉及多个部门,光靠自然资源部门一家无法完成,需要在地方政府的主导下,协调各相关部门共同完成。瑞昌市“净矿”出让之所以推进有力,正是因为有当地党委政府的高度重视和大力支持。近年来,瑞昌市委、市政府主要领导在各种场合反复强调,“净矿”出让是全市经济发展中的头等大事,各部门、各单位要切实提高对“净矿”出让重要性的认识,不断加大工作力度,扎实推进这项改革。

为加强组织保障,瑞昌市专门成立了以市长为组长,常务副市长为副组长,相关部门和矿业权所在乡镇(农场、街道)负责人为成员的“净矿”储备与出让领导小组,负责采矿权储备与出让的日常管理工作。同时,实行项目推进制度,每个“净矿”出让项目都要成立指挥部,由市委、市政府确定一名市领导担任指挥长,相关单位抽调专人现场办公,限期完成各项前期准备工作。

例如,2018年出让北山矿区净采矿权时,瑞昌市成立了由一名副市长任指挥长、一名政协副主席任副指挥长、相关各部门负责人任成员的“净矿”出让项目指挥部,下设综合协调、用地保障、挂牌操作3个工作组。其中,综合协调组主要负责与各相关部门沟通联络,确保各部门按计划在项目建设各阶段加快办理各项行政审批手续。用地保障组主要负责落实项目区内土地利用、房屋拆迁、山(林)地面积测量、地面附着物清点及登记造册、相关费用预算、相关政策宣传解释等工作。挂牌操作组主要负责编制净采矿权出让须知及公告,组织网上交易等。指挥部每3天召开一次调度会,了解各小组工作进展情况,及时协调解决工作中遇到的各种问题。此外,实行“一周一通报”和“一周一排名”制度,督促相关各部门严格按照时间节点推进工作。

在项目指挥部的统一调度下,相关各部门协作配合,牢固树立“一盘棋”的思想,形成了推进北山矿区“净矿”出让的强大合力。2018年5月底,北山矿区净采矿权成功出让,竞得人7月份即获得采矿许可证,8月开始进场动工建设,前后只用了不到3个月时间。

建立完善工作机制。一是建章立制。2015年11月,在研究出台《瑞昌市净采矿权出让工作意见》的基础上,瑞昌市政府同步出台了《瑞昌市采矿权招标拍卖挂牌管理暂行办法》《瑞昌市矿产资源储备管理暂行办法》《瑞昌市露天采石场净采矿权出让工作意见》等3个重要文件,形成了较为系统完备的“净矿”出让制度体系。二是规范流程。通过绘制《瑞昌市“净矿”出让流程图》,直观地描述了“净矿”出让的每个环节,为“净矿”出让工作的决策、部署、跟踪、督导、调整、改进等指引了方向。三是在全省率先开通县级矿业权网上交易平台,同时设立瑞昌市矿产资源储备交易中心,负责矿业权收储和交易工作,为“净矿”出让提供了专门的平台和机构。

部门职责分工明确。为确保相关部门各司其责、各尽其力,瑞昌市专门制定了《净采矿权出让职责表》,共涉及原地质矿产局、林业局、原安监局、原国土资源局、原国资局、原环保局、财政局、水保办、矿山所在地乡镇(农场、街道)、矿产资源储备交易中心等10个部门和单位。

《净采矿权出让职责表》对这些部门和单位的职责逐一进行了细化。包括:矿山所在地乡镇(农场、街道)负责做好土地利用、房屋拆迁、地面附着物补偿、与村民签订协议;原国资局负责做好原矿山企业固定资产价值评估;原地质矿产局负责做好采矿权储量地质报告和开发利用方案的编制和评审;矿产资源储备交易中心根据原国资局的评估结果,对矿产资源进行收储,上报九江市政府和九江市自然资源局同意后组织开展采矿权网上招标拍卖挂牌出让等。

由于分工明确、配合默契,瑞昌市相关部门和单位凝聚起了“净矿”出让的最大合力。

合理解决前期成本。“净矿”出让前期工作,需要地方政府投入大量经费,但这些费用支出需要与矿业权出让收益分开,因为按要求矿业权出让收益须上缴专库。为解决这一问题,瑞昌市明确,将“净矿”出让前期工作经费纳入成本,全部由瑞昌市财政垫付。待矿业权成交后,由竞得人分别缴纳矿业权出让收益和前期工作费用,前期工作费用上缴瑞昌市财政。

具体操作方法是:在“净矿”出让交易环节,瑞昌市在采矿权出让实施方案中约定,竞买申请人对矿区地面附着物及相关权属等问题,在竞买前需要向采矿权所在地乡镇政府详细了解具体情况。“净矿”出让前期工作成本(包括用地补偿、林权纠纷处理、地面附属物补偿、建筑物补偿、各类报告编制、老矿山剩余储量收储、其他相关协调费用等)不包括在采矿权出让收益内,应由采矿权竞得人承担,竞得人在签订采矿权出让合同前应一次性支付给瑞昌市政府。

整顿规范勘采秩序。常言道,“打扫屋子再请客”。瑞昌市原有50多个矿业权,矿产资源勘查开发秩序较为混乱。受利益驱动,私挖滥采、越界开采等现象屡禁不止。

为解决乱象,瑞昌市从2014年起加强源头管理,明确了矿山开采“不新增、不越界、不超量”的“三不”原则;从2015年起实行炸药管控,按照开发利用方案设计的生产规模核准炸药供应量;从2016年起启动编制《瑞昌市矿产资源总体规划》《瑞昌市露天采石场设置专项规划》,合理设置禁采区、允许开采区和集中开采区,对不符合生态保护政策和矿产资源规划以及资源枯竭的矿山依法进行关闭;从2017年起实行民爆火工品申报联审制、矿山爆破双重微信报告制(即矿山企业与爆破公司在爆破前都须在微信群实时报告)。通过源头管控,有效制止了矿山超规模生产和越界开采。同时,通过缩点减量,全市露天矿山从2014年的103家减少到了2018年的35家。

为整顿规范矿产资源勘查开发秩序,瑞昌市一是成立了以常务副市长为组长的矿业整顿与开发领导小组,并与检察院、公安局联合成立了“市检察院驻原地质矿产局检查室”和“市公安局驻原地质矿产局警务室”,靠前发现和查处矿产资源领域违法违规行为;二是建立了“瑞昌市矿产资源执法报告”和“瑞昌市矿产资源违法举报”微信平台,用于日常监督和群众举报;三是实行“矿山网格化巡查工作机制”和“矿产资源行政执法与刑事司法衔接工作机制”,实现了联合审批、联合执法、联合检查和联合办案。2014年~2019年,瑞昌市累计查处矿产资源违法违规行为139起,取缔无证采矿点20处,查处越界开采行为119起,拆除违法开采挖掘机电脑主板22块,扣押违法运输车辆60余台,收缴罚没款1亿多元,向公安机关移送涉嫌非法采矿刑事案件7起,刑事拘留5人,极大地打击了不法分子的嚣张气焰。

通过源头管控和治理整顿,瑞昌市矿产资源领域营商环境显著改善,打消了矿山投资商们的顾虑,为开展“净矿”出让创造了条件。

规划引领绿色发展。瑞昌市创造性地将“净矿”出让与绿色矿山创建、矿产深加工等打捆推进。一是在采矿权出让公告中约定,采矿权竞得企业须按照《瑞昌市绿色矿山创建办法》等相关规定建设生产,投产后2年内须通过省级绿色矿山认证,3年内须通过国家级绿色矿山认证;二是在采矿权出让公告中约定,竞得人必须制定《矿区整体项目规划设计方案》,报有关部门及驻市机构审核和市政府审批后方可施工建设,建设验收通过后才能开采;三是抬高准入门槛,约定竞买人取得采矿权后必须在瑞昌市境内从事矿业深加工,由此引进了一批有实力的大型涉矿企业,为实现瑞昌矿产资源绿色、高效开发利用奠定了基础。

打造和谐矿群关系。为保护矿区群众合法权益,瑞昌市委、市政府明确提出,拟出让的净采矿权要做到两个“到位”:一是补偿到位。强调使用拟出让采矿区范围内的土地及其附着物,相关补偿事项须签订补偿协议。涉及村集体权益的,须召开村民大会或村民代表大会讨论,征求有关村民意见。二是公示到位。要求将政策处理情况在矿山所在地乡镇(农场、街道)及村委会进行公示,公示期不能少于7天。通过两个“到位”,充分保障了矿区群众在“净矿”出让中对涉及自身利益事项的知情权、参与权、表达权和监督权。为了让矿区群众分享更多改革福利,在瑞昌市政府的积极引导下,矿业权竞得企业优先安排矿区群众及其子女就业,并积极参与公益慈善活动,帮助助周边村镇改善基础设施、推进新农村建设等,在履行企业社会责任的同时,融洽了矿群关系、促进了社会和谐。

瑞昌经验的两点启示

其一,各地自然资源部门推进“净矿”出让,要善于争取地方党委政府的支持。瑞昌市党委政府之所以力挺“净矿”出让,就是因为瑞昌市自然资源部门敢于创新,将这项改革与地方需求紧密结合在了一起。表现有三:一是通过“净矿”出让,将全市矿产税收从过去的每年不足2000万元提高到如今的每年10亿元左右,让政府见到了实实在在的收益。二是将“净矿”出让与贯彻落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”重要指示精神结合起来,结束了矿业开发“散、小、乱”的局面,矿山生态修复历史欠账加快偿清。三是通过矿产勘查开发秩序治理整顿,有力打击了矿产资源领域违法违规行为,优化了营商环境,提高了政府公信力。

其二,各地自然资源部门推进“净矿”出让,要强化担当意识,积极主动作为。“净矿”出让涉及多个部门以及诸多法律、部门规章和规范性文件,协调推动难度很大。自然资源部门作为主责部门,不能因为遇到困难就畏惧和退缩,而要想方设法克服困难、破除阻力,在攻坚克难中勇担使命、创造佳绩。瑞昌市自然资源部门推进“净矿”出让改革,一度不被人们理解,甚至因为触动一些人的利益而受到威胁和恐吓,但他们不屈不挠,坚持到底。他们的担当精神和实干作风,值得各地自然资源部门学习。

采矿用地保障难题和对策建议

瑞昌市“净矿”出让遇到的最大难题,是采矿用地如何保障的问题。瑞昌市的同志们反映,虽然《矿产资源法实施细则》明确,采矿权人享有根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利,但在具体工作中,由于受相关法律法规、规划及用地用林指标等因素的影响,采矿权人难以按照建设用地要求取得土地使用权,按照临时用地审批又缺少法律依据,面临用地用林违法违规风险。

瑞昌市遇到的问题,实际上是各地面临的共性问题。专家表示,新修改的《土地管理法》涉及采矿用地管理的规定发生了重大变化,采矿用地渠道受阻,亟须通过顶层设计加以破解。

专家建议,尽管我国和其他国家土地所有制性质不同,但采矿用地的特点基本相同,因此,不妨借鉴国外一些灵活的采矿用地制度:一是在用途上将采矿用地作为特殊的建设用地进行单独管理,不受规划和指标的限制。采矿用地指标不作为年度新增建设用地指标进行考核,不纳入新增年度计划指标管理。矿山建设项目用地报批时,涉及农用地转用的,不占用国土空间规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标,以满足矿山建设的需要。二是区分不同矿种,允许根据用地形态灵活采用临时用地、地役权、农用地征收、租赁农村集体土地等方式。三是在《矿产资源法》及其配套法规中纳入采矿用地制度,对用地形态、用地方式、用地年限等作出规定等。

结束语

之所以把“瑞昌经验”作为“净矿”出让的一只“麻雀”来研究,主要基于这样的考虑:尽管瑞昌只是一个县级市,却较好地解决了各地在推进“净矿”出让过程中遇到的一些难题,包括政府积极性不高、部门协调难度大、缺乏相关工作机制、前期工作经费困难等。瑞昌的成果让人眼前一亮,也再次印证了“好的经验往往来自基层”这句老话。当前,“净矿”出让仍处于改革探索阶段,及时梳理总结瑞昌经验,供各地参考,无疑是有现实意义的。

需要注意的是,正如前面所说,瑞昌开展的“净矿”出让,主要是可以直接出让采矿权的露天开采的砂石土,操作难度要小一些。相比之下,金属等其他种类矿产资源的“净矿”出让,面临的情况和问题则要复杂得多。改革不会一蹴而就。希望有更多“麻雀”可以解剖,为推进“净矿”出让总结出一批可复制、可推广、可借鉴的好经验。

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