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山东禹城农村土地制度改革推动乡村振兴

2020-12-17 10:36:15    来源: 中国自然资源报    作者:王自堃

禹城市地处山东省西北部,为德州市南部的一个县级市,是省会济南的卫星城,距济南仅30公里,区位优越,交通便利。禹城总面积990平方公里,其中耕地面积81万亩。

近年来,禹城市作为山东省唯一一个入列全国33个农村土地制度改革试点的县市,在统筹推进农村土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市改革等方面,走出了一条以试点改革成果推动乡村振兴的新路子。

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伦镇创新创业产业园。资料图片

“农地入市”壮大村集体经济

12月初,北方田地里的冬小麦还是青苗,蔬菜大棚里的西红柿已经红了。走进山东省禹城市房寺镇南集社区贾集村为农服务中心,一箱箱红彤彤的西红柿被搬运到远道而来的货车上,准备运往北京、上海、西安等大城市。

贾集村离最近的乡村公路尚有4里地。但就是这样一个“封闭村落”,近两年成为了远近闻名的蔬菜种植村。

“我们这个村,长期以来形成了三种收入模式。村民一是远赴北京卖汽车配件,二是在县城乡镇装修打工,三是在家种地。”贾集村党支部书记李希和告诉记者,近些年外出打工找活难、赚钱少,而相邻不足1公里的靳庄村,因常年种植蔬菜大棚,农民收入没有受到影响。这给贾集村村民带来了触动和启发,贾集村也兴起了建蔬菜大棚的“风潮”。

2014年以来,贾集村建起蔬菜大棚近百座,流转土地600余亩,村民收入大幅提高。贾集村还通过整理闲散废弃宅基地,为村集体增加了140亩土地,村里的废旧池塘也被收归集体,增加了集体收入。

近年来,禹城市自然资源局、房寺镇政府和禹城市供销社积极对接贾集村,协调建设用地指标、办理用地手续,为供销社的注册运营提供帮助。2018年6月5日,贾集村召开村民会议,表决通过村集体经营性建设用地入市相关事宜;8月31日,以11.04亩农村集体经营性建设用地出资,经第三方评估作价136.1万元,与市供销社签订合同,联合建设为农服务中心。

禹城市农村土地制度改革工作办公室主任王炳刚介绍,贾集村为农服务中心是山东省第一宗“农地入市”作价入股的项目,这种土地入市的方式,有效解决了村级建设资金问题。一方面,土地的性质不改变,村集体土地不减少;另一方面,土地使用权作价入股后经营性收入都是村集体的,成员参与分成,实现了村集体增收的可持续性。

目前,贾集村为农服务中心已投入使用。“菜农不用再为卖菜跑到市区,在家门口就可以解决销路。客户多了,西红柿收购价格也上去了。”李希和说,为农服务中心方便了周围500多个蔬菜种植户,服务范围辐射到周边4000亩蔬菜园区,每年可增加村集体收入8万元,让农民真正尝到了政策红利。

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为农服务中心内的一箱箱西红柿,将被运往北京、上海、西安等城市。王自堃 摄

乡镇产业园区激发新动能

由贾集村向北10公里便是夏庄村,这里同时也是房寺镇创新数控产业园的建设现场。该项目由山东腾民企业孵化有限公司投资建设,占地210亩,主要建设标准化厂房、研发楼,并配套其他附属设施,已有绿恒动力、金骏机械等18家企业入驻,目前15家企业厂房正在加快建设。

禹城地理位置优越,半小时可达济南高铁站、国际机场,坐高铁一个半小时可抵达北京。当地决策者敏锐觉察到周边大城市产业梯度转移的信号,因势利导大力发展乡镇产业园区,先后建成伦镇创新创业产业园、莒镇嘉业创业园、房寺镇创新数控产业园等,抢抓到了发展机遇。

乡村振兴实施的关键是人才,若要吸引人才、留住人才,必须有产业。近年来,禹城市通过农村土地制度改革,有效发挥了农村集体经营性建设用地保障乡村产业发展的功能,较大地降低了用地门槛和运行成本,缩短了用地审批时间。通过开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款,有效缓解了用地企业资金压力,构建了小微企业和农村集体经营性建设用地入市互促共进的机制,顺应了“大众创业、万众创新”的时代潮流,为进一步拓展生产规模、实现转型升级带来契机。

王炳刚告诉记者,由于原有存量农村集体经营性建设用地较少,禹城在农村土地制度改革探索中没有拘泥于存量入市。在国家自然资源督察济南局和山东省自然资源厅指导支持下,禹城探索将农村宅基地等废弃建设用地整治复垦后节余指标异地调整入市,或实施新增指标与原有存量、异地调整组合入市,大大拓展了入市范围。

以伦镇为例,在土地符合规划和用途管制前提下,一边是闲置砖窑厂和废弃宅基地复垦获取的建设用地指标,一边是上级新增建设用地指标,两者组合用于园区所在农地入市,一个规划上千亩的数控产业园就这样建起来了。

伦镇此前是个传统农业镇,如今依托规范的产业园区载体,短时间内承接了多个优质产业项目,总投资约10亿元,亩均税收5万元以上,未来可提供2000多个就业岗位。像这样的乡镇产业园区,在禹城市呈现遍地开花、异军突起的态势。

莒镇曾是禹城市最偏远和欠发达的乡镇。在2017年入市试点项目中,该镇通过异地调整和新增指标入市来保障用地,建起了嘉业创业园,并由产业运营商统一受让土地、统一规划、统一建设、统一管理。园区内一包装厂厂长介绍,当初来莒镇时发现这里交通并不便利,但政府部门积极主动帮助企业解决运行发展中遇到的困难与问题,让他看到了良好的营商环境,并得知厂房用地还可以办理不动产权证书,从而坚定了在此发展的决心。

短短3年,嘉业创业园已有86家企业进驻,用地规范、灵活,企业很多事务都可以交给园区打理。从前交通不便的环境也在迅速改善。这里距省城近,规划的济南“大西环”将穿境而过,最近的高速出口仅在6公里外,物流方便;有较好的制造业基础,企业劳务成本一般可降低10%左右;有统一管理的园区和建设标准不低的厂房,有望形成新的产业集群,激发全镇产业结构调整。

村节地,地聚产,产留人,人兴村。在区域产业升级和转移变局中,禹城因土地政策放活,打破了瓶颈制约,大大降低了各类营商和要素成本,为中小企业赢得宝贵的发展空间和机会。同时,村集体在保留土地所有权的情况下,通过土地使用权出让增加了集体收入,村民有了岗位和工资,政府获得了税收。

当前,禹城市已建设乡镇工业育雏园区9个,带动农民就业5万余人。目前已有390宗4796亩农村集体经营性建设用地入市,实现入市交易3.9亿元,全部用于支持镇村产业发展,形成了以产镇融合助推乡村振兴的良好态势。

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南集社区贾集村为农服务中心。王自堃 摄

安居乐业推动乡村振兴

7566885——假如你住在禹城房寺镇,一天中的任一时刻拨打这个号码,都可以找到镇东社区和大程社区的物业人员,解决居民生活中遇到的各种问题。这是房寺镇设立的“帮帮我”物业24小时服务热线。

12月1日,房寺镇启动了社区服务专业培训。工作人员逐户走访,帮助社区70岁以上老人将“帮帮我”物业服务热线设为“一键呼叫”,详细讲解服务流程和服务项目,并登记基本信息形成家庭档案,让老人在遇到相关问题时能够第一时间联系到物业进行协调解决,确保此项惠民工作服务到更多的房寺百姓。

近年来,房寺镇加大人居环境改造力度,构建起“一镇八区”城镇格局,大幅提升了8500多户、3.5万群众的生活水平。其中镇东和大程两个社区周围医院、学校、商业、文体等公共设施齐全,吸纳了南店、南张等村庄的近千户村民。“下一步要优化社区管理,做到有效治理。”房寺镇党委副书记王鹏介绍,乡村振兴的最终目的是让群众实现安居乐业。

记者随后来到远在禹城以北20公里的辛店社区,映入眼帘的是一排排整齐的楼房、设施完备的小学与幼儿园、醒目的党群服务中心……很难与传统印象中的农村挂钩。

2012年至今,辛店镇借助农村集体经营性建设用地入市、美丽乡村建设等试点机遇,把美丽宜居乡村建设与产业发展同步规划、同步推进。一方面,在农村集体经营性建设用地调查工作的基础上,积极探索就地入市和调整入市操作程序和办法,将37.88亩农村集体经营性建设用地使用权出让给禹城市万创科技服务有限公司,用于建设标准厂房。村集体获得土地出让净收入229.07万元,本村村民可以不出远门,实现家门口就业,拓宽了农民增收渠道。

另一方面,辛店镇打造了辛店社区四期工程,包括10栋232套“4+1”模式楼房,配套建设公园、幼儿园和中小学校及体育场,硬化道路5000多平方米,铺设下水管道3000多米,安装路灯60余盏,镇区教育实现了从幼儿园到初中的省级标准化全覆盖。

今年,辛店镇继续推进万创产业园建设,已建设共享工厂车间8栋,入驻企业10余家,实现财政收入、扶贫资产收入、集体经济收入“三增长”。每年租金收入170万元,其中用于扶贫分红92.16万元,惠及贫困户486户1065人, 13个村可实现集体经济平均增收3万元以上。

禹城市通过两区同建,走出了一条“以社区带园区、以园区促社区、就近就地城镇化”的创新路径。截至目前,全市建设农业园区86个,产业育雏园区9个,带动农民就业5万余人。引进质效双优项目,积极搭建创新创业平台,留住了更多“田秀才”“土专家”,吸引了更多企业家、大学毕业生,以解决乡村振兴“人到哪里去”的问题。

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房寺镇创新数控产业园。王自堃 摄

阳光征地保障群众权益

在禹城市十里望镇,市自然资源局正在大庞村进行房屋现场认证查勘。未来,济南绕城高速路将穿过大庞村,该市需在征地工作中首先完成地上附着物的清查。房屋现场认证查勘正是其中一项重要工作,具体到一砖一瓦、暖气片、水管的材质,工作人员都要向村民一一核实,并主动告知补偿的具体范围。

这种政务公开+阳光征地的模式,是禹城市在2015年3月主动承担起农村土地征收制度改革后,历经5年探索创新摸索形成的禹城经验。

首先是创建了“一评估、两协商、三公告”土地征收程序,切实解决土地征收过程不透明、群众不知情等问题,将政务公开工作从风险评估贯穿到征地实施完成全过程,真正做到“群众的土地,群众说了算”。

“一评估”是对国家和省市重点项目、土地征收面积100亩以上,涉及大面积房屋拆迁的项目等三类用地项目情形进行社会稳定风险评估,并将评估结果作为政府征收土地决策的依据,风险评估等级高的暂缓征地,从源头上确保试点工作稳妥推进。

“两协商”即构建多层次土地征收民主协商机制,维护农民合法权益。探索了“与绝大多数成员、2/3村民代表、2/3农户代表”三种民主协商机制,最终确认的“与2/3农户代表签订确认意见”协商机制既便于操作又能充分保障农民权益。2017年,农户表决通过率由2/3提高到85%,进一步保障了被征地农民的知情权、参与权和表决权。

“三公告”即征地前在被征地村村务公开专栏、省厅信息公开平台及政府部门门户网站,进行拟征收土地公告;补偿安置方案确定后,进行征收土地补偿安置方案公告;征地批复后,进行征收土地公告,最大限度保障了被征地农民的知情权、参与权和监督权。

禹城市同时构建了“一代管、二提高、三保障”农民权益多元保障机制,确保被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。

“一代管”即探索实施征地补偿资金代管。禹城市出台《禹城市征地补偿资金代管暂行办法》,成立禹城市征地补偿资金代管中心,专门负责代管被征地农民土地补偿资金,响应了大部分群众希望“按年长期补偿、保障长远生计”的呼声,得到了被征地村民的普遍认可和拥护。

“二提高”即提高征地区片综合地价和社会保障补贴标准。2015年在全省率先提高征地区片价和社保补贴标准,分别提高35%和50%,今年又进一步提高到6万元~7万元/亩,直接增加了群众财产性收益,保障被征地农民当前生活水平不降低。

“三保障”即构建养老、住房、就业等综合保障机制。社会养老保障方面,将被征地农民全部纳入城镇居民基本养老保险,将土地征收社保资金全部落实到被征地农民个人,较好地实现了被征地农民养老保障;住房保障方面,制定《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿安置办法》,将过去按拆迁面积补偿改为按村集体在册人口安置,并实施留地留物业多种安置方式,让集体和农民分享更多增值收益;就业保障方面,禹城市将被征地农民纳入失业登记范围和农村转移劳动力资源数据库,开展免费再就业技能培训32期2800余人,解决被征地农民后顾之忧。

试点工作开展以来,共对64宗、13334亩土地进行社会稳定风险评估,在163宗、15733亩土地上实验新的征地流程,与101个村签订征地补偿资金代管合同,涉及金额2.8亿元,受益群众达4.3万人。

经过5年多的努力,禹城市通过农村土地制度改革破解了公共利益难认定、征地矛盾纠纷多、农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市等诸多矛盾问题;高效盘活了存量土地,拓展了项目建设、新型农村社区建设和乡村振兴产业用地空间,先后保障三一城建住工、艾兰药业等一批省重点项目和伦镇创新创业产业园、莒镇嘉业创业园、房寺镇创新数控产业园等乡镇工业园项目顺利落地,促进了土地资源的集约高效利用;解决了“钱从哪里来”“人往哪里去”“产从哪里兴”“组织如何强”的问题,有力助推了乡村振兴战略实施。

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禹城高新区医药产业园。王自堃 摄

深化改革服务高质量发展

回顾“十三五”,禹城市在自然资源特别是国土资源管理工作方面取得一定成绩:加强耕地特别是基本农田的保护,推行耕地保护“田长制”,层层压实永久基本农田保护;优化用地空间布局,形成了主体功能明确、区域协调发展的土地利用新格局;强化土地用途管制,统筹安排城乡建设用地,引导城乡和谐发展;推进建设用地多功能开发、地上地下综合利用;加大低效用地和闲置土地处置力度,强化土地供应全程监管。

展望“十四五”,禹城将对标党的十九届五中全会精神,坚持一切围绕高质量发展、一切服务高质量发展,用好改革关键一招,破难点、解痛点、疏堵点。继续优化空间布局,既要立足当前考虑规划的合理性,又要着眼未来预留足够的发展空间,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间绿色可持续;坚持底线思维,积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,采用超前理念、科学方法提高空间规划编制水平;突出以人为本,以建设“宜居宜业宜游的现代化新城”为导向,不断提升人居环境质量,改善人民生活品质,增强群众的获得感、幸福感;结合国土空间规划,建设现代城镇规划体系,建设美丽乡村新型社区,促进农村人口向社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中;落实耕地保护目标责任制,严格保护永久基本农田;持续推进自然资源体制机制创新,建立土地要素保障机制,结合禹城实际,建立和完善“要素跟着项目走”体制机制,探索工业“标准地”改革,切实破解“批而未供”和低效用地处置难题;深化“放管服”改革。按照“互联网+政务服务”模式,建设不动产登记与房产交易一体化业务平台,实现不动产登记“一网通办”,进一步优化营商环境。

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关键词: 乡村振兴
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