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找准着力点 探索新路径

2021-02-26 09:45:41    来源: 中国自然资源报    作者:赵庆利

2021年中央一号文件明确提出“开展乡村全域土地综合整治试点。”全域土地综合整治试点工作是自然资源部履行统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的重要工具和抓手。前不久,《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》印发,要求试点地区将试点工作纳入全面推进乡村振兴总体安排,并与加快发展乡村产业、加强农村生态文明建设、实施乡村建设行动、推动城乡融合发展等紧密结合,做好全域规划、整体设计、综合治理,整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护,优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴。

1全面准确把握全域土地综合整治的内涵和逻辑

全域土地综合整治试点工作起源于地方在破解发展用地难题、创新农村土地管理制度、统筹城乡融合发展、促进生态文明建设等方面进行的探索和实践,以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点,以打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点。

全域土地综合整治的核心功能是提升乡村活力,需要以乡镇的综合发展需求为导向,强调乡村发展整体尺度上的功能定位,以及乡村本身在更广的尺度体系中的发展定位,通过整治优化土地利用布局、调整土地利用结构、消除土地利用障碍因素、补齐生产生活基础设施短板等,提升农村土地使用效益和集约化水平,支持一二三产业融合发展用地,助推乡村实现生态环境改善、农业产业链发展、乡村文化振兴和社会的有效治理。

需要特别注意的是,全域土地综合整治不是自上而下的工作任务要求,而是自下而上的自我发展需求。开展全域土地综合整治,一定要充分对当地的经济社会发展阶段、自然资源禀赋条件、农民意愿、基层组织能力和财政支撑能力等有一个全面的认识和清醒的判断,把握好整治力度、建设程度、推进速度与财力承受度、农民接受度的关系。全域土地综合整治的出发点一定是要基于村镇及所在区域未来的经济、文化、社会和生态的综合发展,其本身是解决发展空间问题的手段,而不是目标,切不可理解偏差,当成任务去整治,为了整治而整治,甚至为了指标而整治。否则,定会正路走偏,好事办坏。

2找准发力点,明确整治任务和要求

基于全域土地综合整治的目标定位和功能内涵,笔者认为,试点工作应着重结合“尊重农民意愿、强化耕地保护、保障产业发展、提升生态功能、保护历史文化”5个关键点,围绕“农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护”4项整治任务实现对乡村全面振兴的契合推动。

充分尊重农民意愿,注重对农民主体作用的认同和引导。农民是乡村振兴的主体。试点开展过程中,应注重按照民事民办、民事民议、民事民管的要求,充分发挥农村集体经济组织和农民作用,全程参与村庄规划编制、规划设计、施工和后期管护等。对农田整治、植树造林、农村道路建设等技术要求低的简易工程,鼓励由农村集体经济组织或村民委员会召集当地农民进行工程施工。拟搬迁撤并的村庄,要合理把握规划实施节奏,充分尊重农民意愿,严禁违背农民意愿搞大拆大建,不得强迫农民“上楼”,杜绝“一刀切”“大呼隆”等错误做法,切实维护当地农民的合法权益。同时还应将批准后的规划、整治工程实施、土地权属调整、宅基地分配、土地指标调剂和收益分配等纳入村务公开内容,接受群众监督。

高度重视耕地和永久基本农田保护,注重对最严格的耕地保护制度的贯彻和执行。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足是我国的基本国情,耕地保护形势十分严峻。在新冠疫情影响、世界进入动荡变革期的当前形势下,粮食安全意义更加凸显。耕地是粮食生产的命根子,保护耕地资源、坚守耕地红线意义重大。其中永久基本农田是耕地的精华,更是被视为保障粮食安全的生命线。所以,开展全域土地综合整治试点工作必须紧绷严守耕地红线这根弦,加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。凡涉及耕地和永久基本农田调整的,要确保数量有增加、质量有提高、生态有改善。其中,新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的5%,并做到建设用地总量不增加。整治区域内涉及永久基本农田调整的,应编制调整方案,相关内容要纳入规划和试点实施方案并按规定办理,确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。严禁假借综合整治之名随意调整永久基本农田布局,严禁占用耕地搞人造景观,切实保护耕地和永久基本农田。

高度重视乡村空间治理的功能特性,注重对农村产业导入的引导和支撑。开展全域土地综合整治应把握好战略定位与总体目标,坚持全域视野、系统思维,着眼于从资源利用、要素配置、空间安全的角度统筹各类空间行为,并对生态、城乡、产业、设施、文化等格局作出统筹安排,优化空间布局,提升空间功能,协调人地关系。乡村振兴的关键是产业兴旺,若无产业,必不可持续。因此,开展全域土地综合整治需在乡镇国土空间规划、村庄规划的引导下做好与当地产业发展用地需求的衔接。通过开展农村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地等土地综合整治,优化农村土地利用结构和布局,补齐农村基础设施和公共服务短板,为乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业提供发展用地空间,激活乡村经济内生动力,保障乡村可持续发展。

高度重视乡村生态环境的本底作用,注重对乡村生态环境的保护和修复。乡村要振兴,生态做支撑。生态宜居是乡村振兴的基本要求, 良好的生态环境是乡村的宝贵财富和最大优势,也是乡村振兴战略的基础。因此,试点地区要按照绿色发展理念和“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求,注重通过实施乡村生态保护修复加强对水土资源以及野生动植物栖息空间及场所的维护,注重保护和恢复乡村生态功能,维护生物多样性,保持乡村自然景观。禁止破坏生态环境砍树挖山填湖,坚守生态保护红线不突破,将生态文明建设融入乡村振兴的全过程,让美好生态成为乡村振兴的底色。

高度重视乡村历史文化的人文底蕴,注重对乡村历史文化的保护和传承。实施乡村振兴,乡风文明是保障。全域土地综合整治在改善农村居住环境和农民生活便利条件的同时,需要注重对有特色的自然与人文景观、文物古迹、历史遗迹进行保护,深入挖掘、生动展示当地村庄历史文化资源及其价值,将文化传承回归到农民的生活实践中,弘扬乡村传统文化。在农用地整理时,需注重改善农田生态,传承传统农耕文化,培育具有当地特色的农业产业观光小微景观等。开展建设用地整理时,需注重保护历史文化村落、保留乡村独特风格的传统建筑、修缮街巷空间等。禁止破坏乡村风貌和历史文化文脉,禁止在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动等。

构建制度体系,探索有效路径

全域土地综合整治的多功能定位决定了试点在实践范围、对象、模式、资金来源、实施主体等方面的多元性,需要按照整治的内在要求,充分理解运用试点支持政策,探索构建适用于试点工作顺利开展的制度体系。

构建政府主导、部门协同、上下联动、社会参与的统筹协调机制。全域土地综合整治是一项庞杂的系统工程,涉及利益主体多,社会关注度高,试点地区各级政府需高度重视,可以成立以政府为主导的领导小组,明确不同主体在试点工作中的地位和作用,特别是要注重发挥了解基层情况的乡镇一级政府的组织协调和沟通作用。从任务和内容看,整治涉及自然资源、财政、生态环境、城乡建设、农业农村、水利、交通、文化旅游等多个部门。试点地区应当在各级人民政府领导下,明确部门分工,理清工作职责,加强协同配合,充分尊重农民意愿,引导和规范社会资本参与,及时研究解决困难和问题,确保试点工作顺利开展。

建立规划引领、制度管控、标准支撑、资金保障的工作制度体系。试点工作开展过程中,省级自然资源主管部门可以发挥牵头作用,加强对试点工作的监督和指导,结合实际制定具体实施办法,细化政策和技术标准,开展全程监管、阶段评估和工作总结。要统筹各类项目和资金,整合相关审批事项,建立相关制度和多元化投入机制,发挥农村集体组织作用。特别是在组织试点地区编制乡镇国土空间规划、村庄规划和实施方案时,应明确整治任务、建设内容、预期目标、责任主体、项目安排、实施时序、完成时限、资金估算、投资来源等。在实施过程中,应注重探索市场化社会化运行机制,充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用,优化节余建设用地指标和补充耕地指标流转使用制度。在监管方面,需重点监管实施方案是否符合政策要求、是否严格按照规划设计要求稳妥推进、整治目标是否达成、永久基本农田调整是否规范、验收过程是否科学合理、是否出现负面清单状况、资金来源渠道和使用是否合法合规等。

探索调结构、优布局、促产业、保发展的试点示范有效路径和模式。全域土地综合整治试点工作肩负着政策探索与实践、制度创新与完善、模式创建与应用、典型引领与示范的重任。试点工作中,要始终牢记助推乡村全面振兴的初心,完整、准确、全面贯彻新发展理念,将规划的目标导向、空间治理的问题导向和村镇发展的需求导向相结合,坚持底线思维,以人为本,因地制宜,循序渐进,致力于探索实现空间形态、产业发展、生态环境、人居景观、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新。注重从农民自主自愿开展、政府积极主动引导、市场健康有序运作、部门高效配合联动等方面探索总结行之有效的工作路径和方法。围绕如何优化土地利用布局、调整土地利用结构、消除土地利用障碍因素、补齐生产生活基础设施短板、提升国土空间功能和品质、支持一二三产业融合发展用地、促进乡村文化振兴和社会有效治理等方面,提炼形成可借鉴、可复制、可推广的典型案例和经验模式。

(作者单位:自然资源部国土整治中心)

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