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关于统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的思考

2021-03-03 09:55:21    来源: 中国自然资源报    作者:周宏春

2021年是“十四五”规划建议的开局之年。“十四五”规划在推动区域协调发展中再次提出“推动黄河流域生态保护和高质量发展”。黄河流域生态保护和高质量发展与京津冀协同发展、长江经济带等一起列为重大国家区域发展战略,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位,必须持之以恒地坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理,统筹推进各项工作,加强协同配合,推动黄河流域高质量发展。

坚持系统治理,实行调水、节水、水处理和中水利用一体化管理

黄河发源于青藏高原,横跨9个省(区)。黄河流域连接着青藏高原、黄土高原、华北平原,是维系着西北、华北乃至全国生态系统安全的廊道。黄河流域的煤炭、石油、天然气和有色金属等矿产资源丰富,分布着河套平原、汾渭平原和黄淮海平原等重要农业生产基地。黄河流域对维护粮食安全、能源安全和生态安全,保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、根本性的作用。

新中国成立以来,黄河水沙治理取得显著成效。龙羊峡、小浪底等大型水利工程充分发挥作用,河道萎缩态势初步遏制,黄河含沙量累计下降超过8成,有效减缓了下游河床淤积抬高速度。三江源等重大生态保护和修复工程的实施,让上游水源涵养能力稳定提升。黄土高原地区的11万多座淤地坝,封堵了向下游输送泥沙的通道,起到“沟里筑道墙,拦泥又收粮”的作用。通过引调水工程的实施,有力支撑了华北地区经济社会可持续发展。防洪减灾体系基本建成,保障了伏秋大汛岁岁安澜。然而,洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。“地上悬河”形势严峻,下游地上悬河长达800公里,上游宁蒙河段淤积形成新悬河,危及大堤安全。水资源严重短缺,人均占有量为全国平均水平的27%。水资源开发利用率高达80%,利用较粗放,农业用水效率不高,生态用水不足5%。《2019年中国生态环境状况公报》表明,在监测的137个水质断面中,劣Ⅴ类水占8.8%,汾河等污染严重水体水质改善任务艰巨。

“黄河宁,天下平”。开展黄河流域生态保护促进高质量发展,要坚持山水林田湖草系统治理,坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,分类施策。要加强水资源节约保护,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,合理规划人口、城市和产业发展。要实行最严格的水资源管理制度,抑制不合理用水需求,推动用水方式由粗放向节约集约转变。要以水资源的刚性约束倒逼促推经济社会发展方式转变,加强农业节水,大力发展节水技术和产业,实施全社会节水行动。要以劣V类水治理为重点,推进黑臭水体、工业废水、城镇污水、农村排水、农田退水治理的集约化、市场化。

与此同时,要全力推进重要河湖及地下水生态保护修复。对生态敏感区、生态脆弱区和生态功能受损的河湖,加快推进河口生态保护修复。要加强水源保护区划定、标志标识设置和环境整治,实施中央和省级重点饮用水水源保护项目储备库机制,推进地级市、县、乡镇饮用水水源地规范化建设。重点保障黄河干流、渭河、大通河生态流量。严格管控生态环境风险,建设突发环境事件监控预警体系。深入推进河长制湖长制,加强河湖水域岸线空间管控。完善水价形成机制,通过阶梯水价实现节水和产业结构转型调整。建立覆盖全成本的污水处理收费机制,全力推进污水处理设施达标运行,同时实施高水平水环境保护治理。

坚持自然恢复为主,推进水土流失治理和保护修复一体化

党的十八大以来,针对黄河流域“表象在黄河,根子在流域”的突出难题,“重在保护,要在治理”成为推动黄河流域生态保护和高质量发展的战略思路和当前及未来的工作方向。

近年来,黄河流域生态环境持续向好,水土流失综合防治成效显著,生态环境质量不断改善。三江源等重大生态保护和修复工程加快实施,上游水源涵养能力稳定提升。黄土高原蓄水保土能力显著增强,创造了“人进沙退”的奇迹。河口湿地面积回升,生物多样性明显增加。但也必须认识到,黄河上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低;中游水土流失严重,汾河等支流污染问题突出;下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩。

黄河生态系统是一个有机联系的整体,要充分考虑上中下游特征和差异,系统实施水源涵养提升、水土流失治理、三角洲湿地生态系统修复等重大工程。

上游要依托“两屏三带”的国家总体布局,全力推进黄土高原丘陵沟壑水土保持、甘南黄河重要水源补给、若尔盖草原湿地、三江源草原草甸湿地、祁连山冰川与水源涵养、秦巴生物多样性、阴山北麓草原等重点生态功能区生态屏障建设,提高水源涵养功能。

中游地区重点开展水土流失治理,推进国家水土保持重点工程实施,全面开展生态清洁小流域建设。在多沙粗沙区、甘青宁黄土丘陵沟壑区等国家重点治理区,全面开展小流域综合治理,全面推进黄河内蒙古河段十大孔兑综合治理、小流域综合治理、黄土高原沟壑区“固沟保塬”综合治理等,减少入黄泥沙。加强水库建设管理、修筑梯田、治沙防洪,激发水利枢纽工程的多重优势与功能。加快推进退耕还林还草,提高林草植被覆盖率。

下游地区重点推进黄河滩区治理,积极构建生态廊道,促进河流生态系统健康,提高生物多样性。河口区重点修复河口湿地生态系统,开展湿地系统修复。积极推进沿黄九省区“三线一单”编制,划定并严守生态保护红线。健全生态保护补偿机制。建立跨界断面水质水量双控,统筹水生态服务贡献的流域生态保护补偿,探索将流域跨界断面水质水量和流域上下游地区生态服务贡献作为补偿基准,完善和推广黄河流域水权交易机制;建立滩区生态移民和农田休耕补偿机制,利用市场机制提高资源效率。

因地制宜发挥比较优势,探索富有地域特色的高质量发展之路

黄河流域部分地区经济社会发展滞后,上中游7个省区发展不充分,全国14个集中连片特困地区中的5个在黄河流域。黄河流域的发展,要因地制宜地发挥比较优势,宜水则水、宜山则山,宜粮则粮、宜农则农,宜工则工、宜商则商,积极探索富有地域特色的高质量发展新路子,夯实脱贫致富的基础。比如,三江源、祁连山等生态功能重要的地区,主要任务是保护生态、涵养水源、保护好“中华水塔”,创造更多生态产品。应当鼓励生态保护区探索发展旅游业,在发展中保护、在保护中发展;河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发展现代农业,大力发展农业循环经济,促进种养加一体化,提高农产品质量,在保障国家粮食安全的同时也提高农民的收入。

区域中心城市等经济发展条件好的地区,要通过集约发展以提高经济和人口承载能力。严格控制湟水河、渭河、汾河等流域造纸、煤炭行业的发展速度和规模,重视能源开发-化工产业发展-环境保护-余热利用等一体化。依靠科技进步和制度创新,促进产业结构优化升级,不断降低单位产品的污染物和二氧化碳的排放强度。发展新能源和可再生能源,促进光伏+立体种养殖业的发展。

一些荒漠化地区,已经形成的种植树木—发展生物质发电—电厂烟气收集净化—螺旋藻的发展模式值得推广。贫困地区要提高基础设置和公共服务水平,让生态富民惠民,全力保障和改善民生。

传承弘扬黄河文化,使之成为高质量发展的持久动力

黄河不仅是一条地理的河,还是一条文化的河、精神的河。在上下5000多年的中华文明史中,黄河流域有3000多年是全国政治、经济、文化中心。历史上第一个国家“夏”就在黄河流域建都,郑州、西安、洛阳、开封、安阳等历史文化古都均沿河而置。良好的生态环境可以为沿岸居民提供安心、放心、舒心、开心的衣食住行。

鉴于此,要挖掘乡村文化,焕发乡村文明新气象,在实践中形成生态文明的价值取向、道德内省,将生态行为文化贯彻于人们的具体实践中,形成强大的精神动力与行动合力。要促进生态文化产业化发展,发展生态旅游,并培育成为新的增长点。可以建立生态文化展示馆,向社会公众推广生态文化所蕴藏的理念支撑、制度范式,使之成为生态文明建设的行为导向与实践典范。要推进黄河文化遗产的系统保护,深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值,讲好“黄河故事”,延续历史文脉。

加强顶层设计,持续推动全流域绿色高质量发展

统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展,要充分认识黄河生态大保护大治理的系统性、整体性和协同效益,坚持协同共治,统筹推进,分区分类,系统修复。全力推进生态屏障建设、水土保持、重要河湖及地下水生态保护修复、饮用水水源地保护、水污染治理等,并在现代产业体系、在体制机制等方面进行创新,不断增强经济发展的动力和韧性,持续推动全流域的绿色发展、高质量发展。

在此基础上,加强顶层设计,尽快启动《黄河保护法》等相关立法研究,界定清晰流域上下游各地区、各主体的权责关系,政策手段、实施保障等,完善流域和地方生态环境标准,为流域系统性、整体性、综合性、差异性保护治理提供长远立法保障。加强流域监管执法能力建设,强化流域生态环境统一监管,推进流域上下游水生态环境信息共享,强化水资源生态环境预警能力和机制建设。组织开展黄河生态环境治理规划研究,统筹谋划“十四五”时期黄河生态环境治理,推进建立规划实施、投资保障与生态环境项目库建设。

黄河生态环境问题错综复杂,需要建立长效机制,实施最严格的水资源保护和管理,优化配置水资源,建立全流域生态保护补偿机制,健全协调工作机制,加快黄河流域生态文明建设,推进绿色发展和高质量发展,切实解决好流域人民群众的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题。推进黄河流域生态保护和高质量发展是场持久战,必须持之以恒抓出实效,同时为全国其他地方类似问题的解决提供可借鉴、可推广、可复制的模式。(作者单位:国务院发展研究中心)

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