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耕地保护进入聚力赋能快车道

2021-03-12 10:01:37    来源: 中国自然资源报    作者:车 娜

去年12月,中央经济工作会议将“解决好种子和耕地问题”列为2021年中国经济八大重点任务之一,并提出“规范耕地占补平衡”;中央农村工作会议要求,“要严防死守18亿亩耕地红线,采取长牙齿的硬措施,落实最严格的耕地保护制度”。

这些要求,言犹在耳。3月5日,在李克强总理作政府工作报告时,我们又听到了熟悉的话语——“严守18亿亩耕地红线。”“保障粮食安全的要害是种子和耕地。”“强化耕地保护,坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’。”

步入新时代,面对粮食安全和生态安全的硬要求,面对气候变化、国际贸易的不确定性,面对资源与环境的硬约束,面对新型城镇化和乡村振兴的强需求等等,我们到底该如何将耕地保护这件关乎14亿人吃饭的大事办好?耕地保护进入聚力赋能快车道,还有更多问题需要深入讨论和思考。

提高农民保护耕地的积极性

李晓伟,是黑龙江省依兰县平原村的一位普通农民。去年12月中旬,他离开家乡来到北京做起了代驾。“虽然承包了50多亩地,但黑龙江天气冷得早,一年就种一季,再扣除农资农机,一年下来赚不了多少钱。”李晓伟告诉记者。

近年来,像李晓伟这样出来打工的农民越来越多。“谁来种地?”“谁来种粮?”这已成为困扰新时代乡村振兴的一大难题,也是关乎粮食安全和耕地保护的重要问题。

粮安天下,地为根基。2020年,受新冠肺炎疫情影响,全球粮食安全形势严峻,加之当今世界正处于百年未有之大变局,国内外发展环境复杂多变。党中央、国务院将耕地保护和粮食安全提高到了前所未有的高度。从“六稳”“六保”中的“保粮食能源稳定”到遏制农村乱占耕地建房,再到防止耕地“非农化”“非粮化”……部署之密集、力度之强、要求之严,彰显了力保中华民族“铁饭碗”的决心,更向全社会传递了“耕地保护任何时候都不能放松”的强烈信号。

然而,保护耕地,守护粮仓,不能光上面着急、下面无动于衷。近年来,我国不断完善耕地保护目标责任制度,基本覆盖了省市县各个层级。像山东、黑龙江、河南、天津等不少省份还全面推行“田长制”。但是,对于耕地的直接使用者——农村集体经济组织和农户,缺乏有效的激励和约束机制。

在农业农村部耕地质量监测保护中心副主任李荣看来,关键还得保护并提高农民自觉保护耕地和种粮的积极性,并以此为出发点和落脚点不断健全完善政策。

一直致力于生态补偿政策研究的中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山介绍,从国外实践来看,耕地保护补偿的确是提高农民耕地保护积极性的一个有效手段,也是生态补偿的重要内容。

事实上,早在2005年,原国土资源部、原农业部与国家发改委等七部委联合印发的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》就提出,探索建立永久基本农田保护的经济补偿激励机制。2016年,国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出,将耕地作为生态补偿重点领域,完善耕地保护补偿制度。2017年中共中央、国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》再次提出,加强对耕地保护责任主体的补偿激励,加大耕地保护补偿力度。

从现实来看,我国大部分地区都建立了耕地保护补偿机制。经济发达地区的制度体系相对完善,而中西部地区囿于经济实力,不少省份在资金保障上存在困难,且对乡、村两级的补偿激励力度不够,难以激发基层群众的耕地保护积极性。此外,目前的补偿更侧重对耕地生产功能的保护,缺乏对耕地生态功能的保护。

2019年,中国农业大学教授孔祥斌带领研究团队启动了题为“休养生息制度背景下的耕地保护转型”的研究。他们在调研中发现,耕地保护补偿资金还存在空间错位分配问题。发达地区建立的耕地保护补偿机制,主要立足省内,尚未将资金向支撑国家粮食安全的耕地保有量和永久基本农田分布范围大的省份转移。 

对此,孔祥斌提出应当构建“一纵双横”耕地和永久基本农田补偿机制。纵向上,按照国家—省—市—县—乡镇—村集体—经营主体(农民、合作社、公司等)构建贯通式的纵向补偿体系;横向上,构建省际静态年度横向机制和省内动态实时横向补偿机制。

“所谓横向机制就是要实施跨区域耕地保护补偿机制。”孔祥斌解释。从我国区域发展比较优势出发,根据耕地数量、质量和生态特征,建立分区、分类和分级的耕地保护补偿制度,通过实施财政转移支付。比如,设立区域耕地保护基金等,增加对粮食主产区和耕地资源保护区的耕地保护补偿。这样,才能在更大范围内提升农民的耕地保护动力。

加强耕地保护差别化战略研究

近年来,城市群、都市圈建设持续升温。有人说,中国城市群、都市圈时代已经来临。

《2019年新型城镇化建设重点任务》提出,“推动城市群和都市圈健康发展,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局”。这意味着我国新型城镇化空间格局将有所调整。同年8月召开的中央财经委员会第五次会议明确指出,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

城镇化空间格局的改变会对耕地保护产生影响吗?答案自然是肯定的。但影响几何,亟待认真研判。

改革开放以来,伴随着快速推进的工业化和城市化浪潮,我国的空间格局发生了巨大变化,出现了“人、地、粮”日益分化的趋势。“主要表现为北方的人口向南方经济发达区域迁移,农村人口向周边城镇迁移;南方经济发达地区耕地数量有所减少、双季稻改单季稻以及耕地撂荒现象不断凸显,耕地重心不断北移;粮食销售格局也由南粮北调变为北粮南运且加剧状态。”孔祥斌告诉记者,“不仅如此,耕地还出现了东西分化。由于城市建设占用以及跨区域耕地占补平衡,东部地区的耕地呈现减少态势,而西部一些地区耕地增加。”

耕地占补平衡,作为对工业化、城镇化建设占用耕地的一种补救,是破解发展与保护矛盾的重要举措。但经过20多年的实施,耕地后备资源已日益趋紧。这是耕地占补平衡面临的一个严峻挑战。

对此,中国农业大学教授张凤荣等多位专家呼吁进一步查清耕地后备资源。据悉,结合第三次全国国土调查(以下简称“三调”),自然资源部已经展开耕地后备资源调查评价。

与此同时,孔祥斌建议,要在保障粮食安全和生态安全的前提下,以“弹性空间”为目标推进耕地占补平衡制度的改进与转型,根据耕地的适宜性、连片性、稳定性协同度等重塑耕地保护空间秩序,比如划分为优先保护区、严格管控区、休养生息区、战略储备区、整治修复区等等。

这种“弹性”的考量也意味着耕地保护要体现差别化。北京大学教授冯长春、中国人民大学教授吕萍均表示:“不同区域,发展不均衡,耕地保护的压力也不一样,耕地保护应当体现差别化。”

今年的政府工作报告提出,“十四五”时期,要深入推进以人为核心的新型城镇化战略,常住人口城镇化率提高到65%,发展壮大城市群和都市圈。根据发达国家城市化发展经验,城市化率达到70%后,城市化进程将会出现明显的放缓。当前,东部发达地区不少城市的发展重点已逐步由城市扩张转向城市更新。可以说,中国城镇化正进入一个从规模扩张到品质提升的转型时期。这意味着部分地区城镇化建设占用耕地的脚步或会放慢。

但值得注意的是,在全面推进乡村振兴战略下,乡村发展用地需求在增长,保发展与保耕地的矛盾或会在农村逐渐凸显。

对此,中国科学院地理科学与资源研究所研究员李秀彬表示,要在对城镇化进程、乡村振兴的需求进行科学评估的基础上,因地制宜地完善耕地保护政策。

摸清家底,强化“三位一体”管护 

当前,中国的耕地保护已经进入数量、质量、生态“三位一体”保护的时代。然而,愿景与现实之间尚存在距离。

从地方实践来看,“重数量、轻质量”的现象依然存在,比如在落实耕地占补平衡过程中,占水田补旱地、占优补劣等等。此外,对于耕地的生态功能和生态保护,还存在认识不足或困惑。比如,过度施用化肥、农药造成耕地污染,超采地下水破坏农田生态系统等等。

2014年就在《自然》杂志发文呼吁“中国必须保护高质量耕地”的孔祥斌认为,尽管国家对耕地数量、质量、生态“三位一体”保护作出了顶层设计,但如何由被动保护耕地转向主动实施耕地保护生态治理,还有一系列重大理论和政策问题亟须回答,具体表现为在理论上缺乏思想指导、在部门之间缺乏统筹、在区域之间缺乏有效协同、缺乏政策实施的具体路径。

在他看来,耕地保护生态治理至少要从耕地空间适宜性、作土垂直关系匹配性、耕地生产生态功能协调性三个维度出发。而要搞清楚这些,就得先摸清耕地质量的家底,给耕地做一次全面“体检”。

去年12月,国务院第三次全国国土调查领导小组办公室发文要求做好耕地质量等级调查评价与耕地资源质量分类成果对接工作。据了解,这两项工作主要是要摸清我国耕地质量家底,从自然地理格局、地形条件、土壤条件、生态环境条件、作物熟制和耕地利用现状六个层面,对耕地资源进行分类,为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护与管理提供支撑。

对此,中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员吴文斌认为,耕地“三位一体”管护还要做好政策与工程、技术的融合,依托全域土地综合整治、高标准农田建设等,加强耕地质量和生态建设。

以数字化转型为耕地保护赋能

今年全国两会,数字化转型成为讨论的热点。今年的政府工作报告也提出,要提高数字政府建设水平,营造良好数字生态,建设数字中国。可以说,“数字化转型”正成为现代化治理的必然选择和基本标配。

去年9月,国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》强调,要“加强耕地利用情况监测,对乱占耕地从事非农建设及时预警,构建早发现、 早制止、严查处的常态化监管机制”。两个月后,国务院办公厅又印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》,同样强调要“加强耕地种粮情况监测”“实行信息化、精细化管理”。

一前一后,两份文件释放的信号非常清晰:让耕地监测“动”起来、“密”起来。那么,如何实现呢?吴文斌认为:“耕地保护也需要向数字化转型,借助大数据建立起耕地保护的支撑体系。”

据了解,2017年全国耕地保护工作会议就提出“构建智慧耕地管理平台,推进耕地管护现代化”。简单来讲,就是运用现代信息技术手段,采用“天上看、地上查、网上管”的方式,实现对耕地的全覆盖、全流程、全要素监管。这实质上就是向数字化转型。

近年来,从部级层面到地方都一直在探索。目前,自然资源部已初步构建智慧耕地管理平台,充分利用自然资源“一张图”,有效对接国土空间基础信息平台、网上办公和审批系统、政务信息公开网等,实现了耕地变化信息监测、耕地保护监督等耕地保护管理的数字化、网络化以及智能化。

在耕地利用监测方面,卫星遥感正成为助力耕地保护的科技后盾。目前,自然资源部国土卫星遥感应用中心已实现对耕地“非农化”的季度性监测。同时,采用光学卫星加人工智能和直接用高光谱卫星识别的两种技术,提取耕地利用状况和种植情况相关信息,也能对耕地“非粮化”进行动态监测。

在地方,像湖南也已初步构建起集遥感数据获取处理、自然资源主责主业技术支撑、相关行业应用服务、省市县协同一体的自然资源“1+N”卫星监测体系,可以动态掌握耕地等资源的变化情况。

无疑,这些数字化方面的探索都有助于实现“天上看、地上查、网上管”。不过,通过数字化的应用还可以凝聚更多的社会力量来共同保护耕地。

今年全国两会期间,全国政协委员、江西农业大学副校长刘木华建议,引入耕地保护的社会群众监督机制,研发便于群众使用的手机耕地保护智慧监管APP程序,利用手机APP等让社会群众能及时方便地反映耕地破坏情况。

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