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区域发展中土地利用政策再探讨

2021-04-09 10:12:00    来源: 中国自然资源报    作者:王梅

土地资源的利用方式和利用效果是影响区域发展模式和发展成效的基础性因素。作者通过总结长江三角洲和粤港澳大湾区在促进土地要素流通、提升集约化用地水平、强化用地保障和改进土地管理措施等方面的经验,分析现有土地利用政策有待深化的方向。在此基础上,进一步探讨和展望土地利用政策在国土空间规划、土地资源保护、土地管理和治理几方面的趋势和改进措施,以促进土地资源的集约高效利用,推动区域可持续发展。

土地资源作为区域发展的空间载体,为区域经济社会发展、生态环境保护提供了必要的场所和空间,是区域可持续发展的物质基础。而土地利用政策对土地利用效率及国土空间布局有着极为重要的影响。

当前,区域协调发展战略是国家重大战略之一,长江三角洲和粤港澳大湾区是国家正在重点推进的发展区域,在土地开发利用过程中逐步探索了一些成功的经验。分析总结其土地利用政策,对于实现区域生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀有着极为重要的意义,也为进一步把握未来土地利用政策提供了思路。

长江三角洲和粤港澳大湾区土地政策创新

以一体化利用统筹区域发展。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》(以下简称《方案》)提出,要融合区域自然资源管理,促进区域开发利用一体化。一是探索建立跨区域的统一指标标准。建立统一的建设用地指标管理机制,制订一体化示范区年度用地计划和定存量土地盘活工作方案,建立建设用地收储和出让统一管理机制、用地指标市场化调剂和有偿使用平台,以促进项目建设用地指标跨省域调剂。二是构建一体化示范区统一的“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划体系。《方案》提出,各省(市)共同组织编制、报批并联合印发一体化示范区国土空间规划和各类专项规划,做到统一基础底板和用地分类,统一规划基期和规划期限,统一规划目标和核心指标。制定细化可操作的国土空间用途管制规则,实施分级分类用途管制,逐步建立覆盖一体化示范区全域的“四线”管控体系。三是用好跨省补充耕地国家统筹机制。在统一指标标准和建立一体化平台的基础上,按照国家统筹、地方分担的原则,优先保障跨区域重大基础设施项目、生态环境工程项目所涉及新增建设用地和占补平衡指标。

以市场化的要素配置激活区域发展。一是积极探索差别化用地供地方式。《长江三角洲城市群发展规划安徽实施方案》指出,要实行差别化供地政策,对重大项目用地开设绿色通道。试点实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。江苏省首创了工业“10+N”或“20+N”分段弹性年期出让政策。二是全面盘活低效用地。广东省从2009年开始,率先实施“三旧改造”,通过创新规划管理制度和审查报批机制,为建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”;东莞市在东府〔2019〕1号文中规定,可以采取协议收地、以房换地、兼并重组等方式推动低效闲置土地盘活利用,并制定办法,分类处理历史遗留的集体私下流转土地;上海市建立存量低效产业用地治理和退出机制,设置低效产业用地定期评价和动态调查制度,旨在提高用地效率。三是鼓励产业用地混合利用。江苏、上海和广东等地都积极探索土地用途混合和立体复合利用实施机制,鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、城市绿地与各类用地的混合使用,实施公益性和经营性设施混合的供地政策。

以保障性政策稳定区域发展。一是强化产业用地保障。上海市为了保障产业项目的发展,在沪规土资地〔2018〕687号文中规定,产业项目类工业用地和研发用地,可采用“带产业项目”挂牌方式供应。安徽省为了保障重大基础设施项目落实,规定对于重大基础设施项目所在地自主落实耕地占补平衡或被直接划入省级补充耕地指标储备库的指标,给予新增建设用地计划指标或城乡建设用地增减挂钩指标奖励。二是强化农村建设用地保障。为了促进现代都市农业和休闲农业发展,上海市规定乡村新产业新业态项目中可实施“点状”和“带状”布局,并鼓励建设用地和农用地复合利用。广东省提出可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的城乡建设用地规模,优先用于保障点状供地项目建设;并规定涉农市县应将乡村产业用地纳入年度用地计划,每年安排不少于10%的新增建设用地计划指标专项用于保障乡村振兴(含乡村产业)用地需求。

以改进的管理模式提升区域发展。一是简化审批流程。自2019年《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》印发以来,浙江和安徽等地先后出台了配套文件,通过优化建设项目规划选址与用地预审,合并建设用地规划许可和用地批准,优化自然资源部门“放管服”环境。自国发〔2020〕4号文确定了一批授权和委托用地审批权限试点省(市)后,江苏、安徽和广东等地分别制定了适合本省(市)的政策,接住国家下放审批权限。二是细化用地分类管理。上海市为进一步优化乡村用地管理,在沪府办规〔2018〕30号文中分别列出了允许仍按照耕地管理和允许按照原地类认定和管理的项目用地。广东省结合实际用地需求,实行分类审批管理,对于未纳入建设用地的农村产业项目用地,规定可施行征转合一、征转分离和不征不转三种不同的审批类型,以保证项目顺利实施。

区域发展中土地利用政策小结

在长江三角洲和粤港澳大湾区的土地利用实践中,从供给配置到利用再到管理的过程中,土地利用政策总体朝着集约化、区域一体化、管理高效化等方向发展。为进一步促进区域发展,土地资源的利用政策依然要进一步深化以下几方面的探索。

一是国土空间规划落地规则需要尽快细化。在现有国土空间规划市级编制指南的基础上进一步加强研判,着力加强空间规划的衔接性和整体性。进一步落实村镇一级国土空间规划,发挥其对于乡村建设用地科学集约利用的调节和引领作用。二是土地资源保护的市场化进程需要加快。在可持续发展观念的引导和生态保护红线的硬性约束下,各地的生态保护工作正逐步推进。但是如何显化耕地和林地等的生态价值,如何克服生态保护行政管控手段单一的弊端,需要进一步加强政策研究和突破。三是国土资源管理的法制化进程需进一步推进。随着土地资源改革进程的不断加快,土地产权等改革需要进一步理顺法律逻辑,土地管理过程需要不断加强法律支持。四是数字化治理长效机制需要进一步完善。目前数字化技术在耕地保护监管和土地资源督察等方面的运用尚未形成常态化、长效化的机制。因此,需要加强国土资源数据平台建设和整合。

区域土地利用政策展望

空间规划协调化。一是要统筹区域协调,突出主体功能区的定位和作用。以竞争力和效率为导向,培育优势发展空间,同时也守住粮食和生态安全。加快区域国土空间规划的衔接,力求空间方案、用途管制和管理事权规则等的统一,以发挥区域国土空间资源的整体效应。二是要统筹城乡发展,逐步完善村、镇一级的国土空间规划编制基础。一方面要结合乡村规划的编制,尽快编制乡镇一级规划编制指南。将产业和生活等空间合理纳入规划编制,细化农村用地分类管理,充分保障农村的建设用地需求。另一方面要明确乡村建设用地项目用地预审、用地标准和规划许可等方面的要求,并合理下放部分审批事项到乡(镇)一级政府,提升审批管理效率,促进土地要素的流通和农村土地资产的盘活。三是要细化编制规则。结合“三调”数据成果和各地在区域发展中的定位,尽快研究产业、生活和生态空间用地的布局方案。

资源保护高效化。秉承“两山”理念和“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念,将土地资源纳入生态系统之中。一是要完善市场保护机制,结合自然资源资产负债表的编制,健全耕地、林地和生态用地等生态系统服务价值形成体系,显化土地等自然资源的综合价值。进一步探索生态补偿同耕地保护补偿、种粮补贴的融合,探索耕地等资源发展权的购买政策,构建区域生态资源发展权市场,促进生产和生态功能的协同保护。二是要推进国土空间生态修复。以全域土地综合整治为抓手,在合理确定生态修复范式的基础上确定生态修复方法。针对区域内自然资源特征,合理调整各地的种植结构和耕作制度,保护水土资源。

国土管理法治化。在区域发展过程中,随着土地要素流通范围的扩大和管理改革力度的加大,国土法治建设也需要同步跟进。一是国家层面要加强土地立法。重点推进征地拆迁、土地产权、跨区域指标交易和土地执法等方面的土地立法工作,理顺法律逻辑、明晰法律概念、细化法律条文,为区域土地管理和改革提供法律依据。二是区域层面要逐步完善土地管理法律制度建设。建立健全土地审裁制度,畅通司法救济的渠道,明确救济途径,并加强管理人员培训指导,提升土地管理过程的法治化水平。

国土治理数字化。一是要建立区域一体化的自然资源数字化管理体系。以国土空间基础信息平台为载体,统一标准和口径,建立一个集收集、治理、更新制度为一体的区域自然资源数据库,以进一步改进土地执法和土地督察的模式和方式。二是要加强数据对土地利用决策的支撑和对国土治理的支持。加快数字平台的运用和成果提取,强化基础数据的整理分析和运用。加强同农业信息技术的融合,发挥其在耕地质量提升和耕种方式改进方面的作用。三是要升级行政管理系统。更新政务系统信息库,加强区域之间的信息联动和网络互通。进一步提升管理人员的信息化技术技能,为新型国土管理系统提供保障和支撑。

(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

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