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推动生态产品价值实现机制落地见效

2021-05-12 16:03:22    来源: 中国自然资源报    作者:苏星

4月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(以下简称《意见》),全面系统部署生态产品价值实现相关工作。本文立足企业智库,深入学习领会《意见》精神,针对《意见》发布的核心理念和将要解决的主要问题谈学习体会,旨在深刻理解政策内涵,判断未来趋势,及时把握行业脉动。

化解外部性难题

生态产品自身的外部性特点,是影响其价值实现的核心问题。大多数生态产品具有公共物品属性,难以通过现有市场实现其价值,且没有在市场中流通的生态产品通常比流通于市场的那部分具有更高的价值。生态产品价值实现的关键,是要推动生态产品的外部经济性内部化,使生态产品的价值在市场中能够得到有效体现。机制创新成为生态产品价值实现的核心要义。《意见》全文共出现“机制”关键词36次,“制度”关键词15次,“创新”关键词8次。《意见》指出,“要以体制机制改革创新为核心”,“着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系”,“破解现行制度框架体系下深层次瓶颈制约”;到2025年,“生态产品价值实现的制度框架初步形成”,到2035年,“完善的生态产品价值实现机制全面建立”。《意见》提到的各项创新机制,涉及确权登记、价值测算、经营开发、生态补偿、考核评估等生态产品全价值链,对于破解生态产品价值实现外部性难题具有重要意义。

推进多元参与

《意见》强调,要“推进生态产业化和产业生态化,加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。生态产品价值实现需要多方的参与。政府部门、研究机构、金融机构、民众和其他各利益相关方在生态产品价值实现过程中均扮演重要角色。政府部门是规则的制定者,也是公共生态产品的重要购买方。企业是市场主体,是经营要素的整合者,也是生态产品价值实现产品和服务重要的提供方。智库和研究机构是生态产品价值实现的重要技术支持,在机制创新、价值评价、交流推广等方面将发挥重要作用。金融机构是生态产品价值实现的重要支持力量,对于推动绿色产业发展,挖掘并实现生态产品价值,发挥重要作用。人民群众是生态产品的最终消费者,也是生态产品价值实现的重要参与者。提升人民群众保护生态环境的思想自觉和行动自觉,对于生态产品价值实现具有重要意义。

探索多种路径

《意见》明确提出,建立健全生态产品价值实现调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障与推进六大机制。其中,生态产品确权登记和价值评价机制,是生态产品价值实现的重要基础;生态产品经营开发和保护补偿机制,是生态产品价值实现的重要形式;生态产品价值实现保障和推进机制,是生态产品价值实现的重要支撑。《意见》将机制创新与多元参与高度融合,形成多样化的生态产品价值实现模式和路径。

调查监测。自然生态系统,即自然资本,是生态产品产生的基础。自然资源确权登记是生态产品价值实现的重要条件。改革开放以来,我国自然资源资产产权制度逐步建立,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在所有者不到位、权责不明晰等问题。《意见》明确要求,建立自然资源确权登记制度,清晰界定自然资源资产产权主体,丰富自然资源资产使用权类型。同时要求,建立生态产品信息普查制度,形成生态产品目录清单,建立生态产品动态监测制度。

价值评价。不同于生态经济学中的“生态系统服务”,价值评价侧重于描述人类从生态系统中所获得的收益;“生态产品”概念的提出,表示生态产品具备了通过市场交换实现价值的基础,价值规律应在生态产品的生产、流通与消费过程中发挥作用。因而,生态产品价值评价应更多体现市场供需关系。《意见》明确提出,探索建立体现市场供需关系的生态产品价格形成机制,生态价值核算从以生态产品实物量为重点,逐步通过市场交易、经济补偿等手段,探索不同类型生态产品经济价值核算。同时,《意见》提出建立覆盖各级行政区域的生态产品总值统计制度,推进生态产品价值核算结果在政府决策、绩效考核评价,以及在生态保护补偿、经营开发等不同领域中的应用。

经营开发。生态产品价值增值是生态产品价值实现的关键环节。生态产品价值增值主要依靠发展生态产业,以科技赋能、文化赋能、品牌赋能、标准赋能、区位赋能等多种形式增加生态产品的价值。《意见》在生态产业发展、区域公用品牌打造、生态产品认证评价标准、渠道建设,以及相关基础设施建设等方面进行了明确的部署。同时,生态资源权益交易是生态产品价值实现的重要途径。《意见》要求推动生态资源权益交易,包括绿化增量、清水增量等责任指标交易,森林覆盖率等资源权益指标交易,以及碳排放权、碳汇、排污权、用能权、水权等环境产权交易。

保护补偿。生态补偿是生态产品价值实现的重要方式,政府部门对生态功能区的“生态补偿”,实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。在纵向生态保护补偿方面,《意见》要求,完善重点生态功能区转移支付资金分配机制,设立市场化产业发展基金,拓宽生态保护补偿资金渠道。在横向生态保护补偿方面,《意见》鼓励按照自愿协商原则开展横向生态保护补偿,支持重点流域依据出入境断面水量和水质监测结果等开展横向生态保护补偿,探索异地开发补偿模式。在生态环境损害赔偿方面,《意见》要求,推进生态环境损害成本内部化,完善污水、垃圾处理收费机制,健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。

保障机制。考核是地方各级政府开展各项工作重要的指挥棒。《意见》明确要建立生态产品价值考核机制,探索将生态产品总值指标纳入各省(自治区、直辖市)党委和政府高质量发展综合绩效评价。同时要求,探索构建生态积分体系,引导各地建立多元化资金投入机制,探索规范用地供给,加大绿色金融对生态产品的支持力度。

推进机制。生态产品价值实现是一项创新性非常强的工作,需要系统谋划、稳步推进,通过开展政策制度创新试验,以点带面形成示范效应。《意见》明确,将选择跨流域、跨行政区域和省域范围内具备条件的地区,深入开展生态产品价值实现机制试点;选择试点成效显著的地区,打造一批生态产品价值实现机制示范基地。在组织与落实方面,《意见》表示,将按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的总体要求,建立健全统筹协调机制,将生态产品价值实现工作推进情况作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。

推动落地见效的有关建议

《意见》的出台为各地开展生态产品价值实现工作指明了方向,必将推动掀起一轮生态产品价值实现工作热潮。在此过程中,生态资源优势地区必将面临新的发展机遇。与此同时,《意见》也对机制创新提出了更高的要求,需要政府部门、研究机构、各利益相关方共同推动机制创新与实践探索,深入贯彻落实《意见》相关要求,打造具有中国特色的生态文明建设新模式。笔者建议:

地方政府基于《意见》相关要求,尽快出台配套措施,加快生态产品价值实现重要、关键环节的集中突破。地方政府基于自身特点,强化顶层设计,形成覆盖不同场景、不同领域、不同行业的生态产品价值实现新模式,培育绿色转型发展的新业态新模式。推动城乡协同,带动广大农村地区发挥生态优势就地就近致富、形成良性发展机制。充分发挥城市地区生态产品的重要作用,增加生态产品供给,创新价值实现路径。

研究机构深化生态产品价值实现相关理论、方法和机制的研究,深入分析重点领域、重点行业和关键环节生态产品价值实现的主要路径和核心问题,为政府部门提供有效的技术支撑。强化专业建设和人才培养,推动经验交流和国际合作。

金融机构分析金融支持生态产品价值实现的可能领域、方式及主要障碍,识别有待解决的核心问题,创新金融产品和服务,为生态产品价值实现提供有效的金融支持。

相关企业充分认识生态产品价值实现的重要意义,将生态产品价值实现作为企业践行绿色发展理念的重要方向,探索以市场化手段、产业化方式推进价值实现。发挥自身优势,整合资金、技术和管理要素,提出创新性综合解决方案,增加生态产品供给,推动价值实现机制创新。

在生态产品价值实现机制创新和实践探索过程中,还应充分调动人民群众的积极性,增加民众参与度,充分体现出生态产品价值实现的社会效益、环境效益和经济效益;发挥好社会公益组织等利益相关方的作用,增加相关模式和机制的可落地性和可操作性。

(作者单位:中节能生态产品发展研究中心)

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