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支撑能力建设 保障有序运行

2021-05-14 09:42:40    来源: 中国自然资源报    作者:谷树忠

自然资源治理是国家治理体系的重要方面,是生态文明建设的重要基础。在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的大背景下,我国自然资源治理须至少应从三个新方位去审视,并努力构建集目标体系、基本领域(或基本过程)、制度体系于一体的自然资源治理体系。

自然资源治理的生态文明建设新方位

自然资源治理必须坚持以习近平生态文明思想为根本遵循。一是以“生态兴则文明兴”生态史学思想为指引,建立健全自然资源系统保护体系。要明确自然资源保护重点资源和优先序列,建立国家自然资源保护名录;明确保护责任主体和责任序列,建立多元化资源保护主体结构;制定自然资源保护的规划和标准;探索自然资源保护区划管理;加强自然资源保护的法律基础,研究专门立法的可能性;建立健全自然资源保护的补偿机制,并将资源保护补偿机制与生态补偿有机结合;坚持对历史负责,对后代负责,要为子孙后代留下数量和质量有保证的自然资源,尤其要调控好对非再生资源的开发利用速度和强度。

二是以“人与自然和谐共生”生态哲学思想为指引,建立健全自然资源规制体系。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,努力构建人与自然和谐共生的优美和谐局面。牢固树立人类活动不能超越自然资源承载能力的底线意识,建立健全自然资源规制体系,根据自然资源的数量、质量和功能等,确定生产经营活动的规模和强度、生活消费的模式、水平,坚持“量力而行”。这个“力”就是资源承载力。加强新时代自然资源规制,即一方面要加强自然资源开发利用标准规范的建设,另一方面要以重要自然资源的供给或配置作为调控社会经济活动的重要手段。

三是以“绿水青山就是金山银山”生态价值思想为指引,建立健全自然资源价值评价与实现体系。深刻认识新时代自然资源的功能和价值,牢固树立自然资源资产保值、增值的理念;深化自然资源有偿使用制度改革,建立全民所有自然资源资产统计登记制度,推进全民所有自然资源资产调查评价、核算、审计等工作,全面、系统、科学、准确地摸清自然资源资产的家底,加强对自然资源资产数量、质量及价值量等方面的动态监测,重点编制自然资源资产负债表,加强领导干部自然资源资产离任审计,推进国有自然资源资产统一监管;改进完善全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资政策,合理配置全民所有自然资源资产;加强自然资源资产价值评估管理,依法收缴相关资产收益。结合生态产品价值实现进程,探索新时代自然资源资产生态价值实现的路径与模式。

四是以“良好生态环境是最普惠的民生福祉”生态福祉思想为指引,建立健全自然资源权益保障体系。加快土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源的统一调查监测评价;加强全国各类自然资源和不动产的确权与登记,在此基础上加快建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度;坚持以人民为中心的发展思想,增进资源惠民、资源利民,持续保护和挖掘资源红利,增加优质生态产品供给;保护公民资源权益,重视资源分配的公开、公平、公正,使资源开发利用更好惠及广大群众;切实满足人民群众的资源需求,提高国家和地区层面的资源安全保障能力与水平。

五是以“山水林田湖草是生命共同体”生态系统思想为指引,建立健全自然资源修复体系。生态系统是多样性与整体性的统一,要树立自然资源系统理念,重视各类自然资源间的关联性,特别是水、土、气、生及能源和矿产间的两两关系及多边关系;深刻认识到生态是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条,是统一的自然系统,高度重视并系统审视资源—环境—生态关联性;按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,加强自然资源的系统保护、修复与综合治理、综合开发利用与宏观管控,全面切实提升自然资源的综合承载能力和整体功能,维护山水林田湖草生命共同体的整体生态平衡;重点建立集农田、草地、森林、水域等为一体的自然资源系统修复体系,持续、有效增加自然资源可利用性,支撑社会经济的持续发展。

六是以“用最严格制度最严密法治保护生态环境”生态法治思想为指引,建立健全自然资源法治体系。落实“源头严防、过程严管、后果严惩”要求,依法治理自然资源,为建立、维护有序的自然资源管理开发利用和保护秩序提供重要保障;强化自然资源产权保护、用途管制、责任追究意识,完善激励与约束并举的利益导向机制,推进自然资源监管法治化、制度化;健全自然资源法律体系,按照绿色发展、预防为主、权责对应、公众参与的原则,加强自然资源统一立法,重点制定完善自然资源开发保护、空间规划、自然资源资产产权、国家公园、生态修复等方面的法律法规,用最严格的保护制度和法律,切实形成杜绝资源浪费破坏、注重资源节约保护的良好局面。

七是以“建设美丽中国全民行动”生态社会思想为指引,建立健全自然资源社会共治体系。在顶层政策、制度设计的框架下,鼓励、引导全民行动起来,积极参与自然资源的保护、修复和治理,逐步使节约集约循环利用的资源观和行为准则在全社会牢固树立;推动形成绿色发展方式和生活方式,实施全民节能行动计划,推进节水型社会建设,推广应用节地技术和模式,加快发展绿色矿业,大力发展循环经济,切实提高资源利用效率;推进资源治理全过程的公开、透明,接受并加强全社会监督。

八是以“共谋全球生态文明建设”生态世界思想为指引,建立健全全球自然资源治理体系。积极参与全球自然资源治理,为全球资源治理贡献中国智慧、中国方案,携手共筑全人类与自然和谐共生发展的新格局,保护好人类赖以生存的地球家园。

自然资源治理的国家安全体系新方位

中央国家安全委员会第一次会议强调,坚持总体国家安全观,走中国特色国家安全道路,并明确指出构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。后来,又相继增加了海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全、深海安全,国家安全体系日臻健全。国家安全特别是国家资源安全为新时期自然资源治理提供了新方位。

资源安全,是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的自然资源或资源性产品的状态或能力。资源安全包括至少五方面的基本含义:一是数量的含义,即量要充裕,既有总量的充裕,也有人均量的充裕,但后者较之前者更具意义。二是质量的含义,即质量要有保证,于是产生了最低质量的概念,例如最低生活用水质量。三是结构的含义,即资源供给的多样性。供给渠道的多样性是供给稳定性的基础;还包括能源结构、土地利用结构等重要的结构方面。四是均衡的含义,即地区均衡、人群均衡等。五是经济的含义,一个国家或地区可以从市场(特别是国际市场)上以较小经济代价(如较低价格)获取所需资源的能力或状态。资源安全的基本特征包括目的性或针对性、动态性或可变性、层次性或尺度性、互动性或相关性等。

国家安全特别是资源安全为建立健全新时代自然资源治理体系提供了很好的视角和方位,要求自然资源治理以保障国家资源安全为根本目标,重点从自然资源特别是战略性资源的数量、质量、结构、来源、经济等方面进行有针对性运筹、保障,要求尽快建立健全国家资源安全预警系统,以最大限度消除化解风险、积极应对不确定性,确保自然资源特别是战略性资源的持续、稳定、及时、经济地供给和保障,支撑我国社会经济的持续健康发展,保障国家安全。

自然资源治理的国家治理体系新方位

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是,到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

国家治理为自然资源治理提供了新视角、新方位,要求自然资源治理须从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度去改进、完善,须注重自然资源治理目标、责任和措施等体系的改进和完善,须注重自然资源治理综合能力的提升和完善。

具体到自然资源治理本身来看,迫切需要创新资源治理的理论:一是可以考虑引入自然资源多元治理的理念。资源多元治理是主体结构理论的具体体现。该理论的要义是政府、组织、企业、公民等都是治理的主体,淡化管理者与被管理者的角色,强调都是管理者和被管理者,强调从政府主导到社会共治的转变。二是可以考虑引入资源分层治理的理念。其要义是将资源治理区分为全球治理、区域治理、国家治理、地方治理和社区治理;强调全球资源治理、国家资源治理体系的不可或缺性和调度关联性。三是可以考虑引入资源动态调适治理的理念。其要义是强调自我调整、自我适应;强调动态治理、调适性治理。四是更加注重资源公平的理念。其要义是强调资源是生存权和发展权的重要指向和基本内涵;强调资源的代内公平与代际公平;强调原住民的资源权益及其保障;反对资源殖民主义。五是更加注重资源效率理念。其要义是主张资源效率至上,强调资源节约。

新时期自然资源治理体系的新架构

新时期我国自然资源治理体系应包括三方面:自然资源治理的目标体系、自然资源治理的基本领域(或基本过程)、自然资源治理的制度体系。

新时期我国自然资源治理的目标体系,由资源、环境、生态、经济、社会、政治和国际等多个目标共同组成。资源目标包括强调改善资源质量、提高资源效率、保障资源安全等。同时,资源治理要注意环境目标、生态目标,要促进生态保育、加强生态修复、保障生态安全等。经济目标,就是要支撑经济持续增长、调处利益关系、资源保值增值。社会目标,就是要促进社会公平、保障改善民生、促进社会和谐。国际目标,涉及国际话语权等。

新时期我国自然资源治理体系,从基本领域或基本过程角度看,应由8个体系有机构成,即勘查评估体系、统计监测核算体系、开发利用治理体系、保护修复治理体系、保障储备治理体系、市场交易治理体系、安全预警治理体系、国际合作治理体系。这些领域或过程,一环扣一环、相辅相成、缺一不可,既有一定基础,也有所欠缺,“木桶效应”较为突出,治理的短板现象仍然普遍。

我国自然资源治理的制度体系,主要包括十项制度:公平正义制度、资产产权制度、节约集约制度、有偿使用制度、保护修复制度、市场交易制度、统计核算制度、多元储备制度、国际合作制度、治理监督制度。这些制度共同支撑自然资源治理体系和能力建设,支撑自然资源治理的有序运行。当然,这些制度发展并不平衡,且总体上都有较大的提升空间,改进和完善自然资源治理制度仍然任重而道远。

(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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