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创新三江源生态产品价值实现机制

2021-07-23 10:16:43    来源: 中国自然资源报    作者:张林波 宝明涛

编者按

三江源生态地位极端重要,与长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两个重大国家战略紧密相关。“十四五”规划纲要明确要求,在三江源国家公园开展生态产品价值实现机制试点。笔者建议,要以生态产品价值实现机制创新为重点,加快完善生态产品价值实现路径,加强三江源生态产品价值实现统筹协调机制,建立政府购买公共生态产品的生态补偿市场机制,以异地开发模式促进三江源实现主体功能定位,探索生态产品价值实现路径促进农牧民增收致富等。

三江源是长江、黄河和澜沧江的发源地及水源涵养地,是我国乃至全球重要生态产品的关键供给区。如何提供更多的优质生态产品,让生态产品价值实现成为保障三江源生态系统安全和提升经济社会发展的重要举措,值得深入思考。

践行生态产品价值实现是光荣使命

在《全国主体功能区规划》中,三江源被列为国家水源涵养重点生态功能区;同时,三江源也是高原生物多样性最集中的地区,是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要屏障。保护和修复生态环境、提供更多的优质生态产品是三江源的首要任务。三江源国家公园还是我国首个国家公园体制试点,其主要任务就是推进三江源国有自然资源资产管理体制试点,探索生态价值实现机制,寻求禁止和限制开发地区的发展之路。

党和国家高度重视三江源的生态保护工作,对三江源生态保护力度不断加大,先后实施了两期三江源生态保护和建设工程,开展了退牧还草、禁牧封育、草畜平衡管理、黑土滩治理以及草原有害生物防控等一系列生态退化治理与生态保护措施。三江源属生态功能重要的地区,不宜发展产业经济,主要是保护生态,涵养水源,创造更多生态产品。“十四五”规划纲要明确提出,要在三江源国家公园开展生态产品价值实现机制试点。生态产品价值实现成为保障三江源生态系统安全和提升经济社会发展的重要举措。

优质生态产品供给能力有待提升

三江源生态保护与建设仍然任重道远。随着三江源生态保护力度的不断加强,三江源生态保护与恢复取得明显成效,生态环境状况呈现出稳定好转的趋势,生态系统服务能力明显提升。但是,高寒生态系统敏感脆弱,生态退化恢复具有长期性、艰巨性的特点。三江源优质生态产品供给能力亟待提升,草地退化仍然量大面广。

截至2018年底,三江源草地退化态势总体得到有效遏制,同时仍有退化草地未能有效恢复。局部地区畜牧超载现象依旧严重,三江源人—草—畜矛盾没有得到根本性解决。与20世纪70年代相比,三江源黄河上游水源涵养能力仍有较大提升空间。

生态保护补偿还难以充分调动农牧民积极性。草地是三江源的主要生态系统类型,兼具经济资源和生态资源双重属性,既可以生产畜牧产品,也提供生态产品。现有补贴式、义务式的补偿模式不能解决三江源农户生计问题,农牧民收入远远低于全国平均水平。由于当前生态产品价值还未充分实现,没有成为农牧民主要的经济来源和收入,导致农牧民在实际的生产生活过程中,更看重草地的经济资源属性和畜牧产品的经济生产功能,忽视了草地的生态资源属性和生态产品生产功能,只能简单通过单纯增加牲畜的数量来提高生活水平。只有建立健全生态产品价值实现机制,使生态产品能成为农牧民收入的重要来源,才可以充分调动农牧民生态保护的积极性。

生态产品价值实现路径机制创新亟待加强。一是三江源已实施的生态补偿属于政府主导型的生态补偿,而且是以中央政府作为主体的纵向生态补偿,生态补偿方式单一。这种补贴式、被动式、义务式的补偿模式难以充分调动起牧民主动开展生态保护的积极性。二是生态产品的供给区和受益区存在空间差异,其价值实现需要生态产品受益地区共担生态保护成本、共谋经济社会发展。由于缺乏有效的区域协同合作机制,生态产品市场需求关系难以建立,没有真正建立起跨区域、跨流域的市场化生态产品价值实现机制。三是水源地对河流的水量贡献率大,然而因初始水权分配依据用水量,并未考虑产水量,造成水源地的初始水权较小,导致水权交易时并不能体现出生态产品的价值,也不能调动上游地区保护生态的积极性。

深入推进三江源生态产品价值实现的几点建议

牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,坚持三江源生态产品主产区的定位,以保障公共性生态产品为核心,以开发经营性生态产品为突破,改革创新生态产品价值实现的体制机制,将生态产品生产培育成三江源人与自然和谐共生的发力点,形成一批可复制、可推广、可应用的生态产品价值实现创新实践模式,将三江源建设成为我国生态产品价值实现的国家示范样板,为黄河流域、长江流域以及其他国家生态屏障区生态产品价值实现提供理论基础和经验借鉴。

建立生态产品价值实现试点推进的统筹协调机制。生态产品价值实现需要加强顶层设计、高位谋划布局以破解相关体制机制障碍。一是建立三江源国家生态产品价值实现综合试验区,出台实施方案,对生态产品价值实现提出总体要求、目标和重点任务;二是成立由相关部门牵头、青海省及黄河流域上下游地区参与的三江源生态产品保障与价值实现领导机构,加强流域上下游统筹。三是选择工作基础好、条件较为成熟的县市开展生态产品价值实现试点示范,各级党委政府一把手牵头负责生态产品价值实现的顶层设计和推进实施。

巩固提高三江源优质生态产品的生产供给能力。一是继续加大生态保护投入力度。在原有生态保护资金投入基础上,继续加大财政投入;依托“山水林田湖草”工程,加大对自然保护区、重要湿地、重要饮用水源地保护区、自然遗产地等各类保护地的投资,增强生态产品供给保障能力。二是建立完善三江源生态产品技术监测体系。依托三江源已有的生态环境监测技术,进一步补充完善,建立能够反映区域水质水量、草地质量等生态资源和生态产品状况的技术监测体系。三是大力普及义务教育和职业技能培训。加大落实三江源义务教育,提高专业化和职业教育水平,提高三江源牧民的从业技能,促进牧业人口转移,促进三江源生态环境保护。

建立政府购买公共生态产品的生态补偿市场机制。一是在建立政府购买牧民生态产品的生态补偿新模式、原有草原奖补等补偿的基础上,学习借鉴国际反向竞标和绩效支付的市场化补偿经验,根据草地生态质量按质论价给予牧民生态补偿,使牧民收入与草场生态质量挂钩,自觉平衡好畜牧生产和生态产品生产关系。二是完善与生态产品量质挂钩的水权交易机制。以三江源出境断面水量、水质制定生态产品价格标准,建立健全基于干净水源量、质的三江源水权交易机制。三是探索建立长江流域生态资源总量配额跨省交易制度。研究制定长江流域森林、草地、湿地等生态要素的总量配额,构建基于数量、质量、生物量等各种要素之间的换算方法、交易价格体系,搭建流域生态资源总量配额跨省交易平台,实现资源有效配置。

以异地开发模式促进三江源实现主体功能定位。我国已有实践表明,通过共建产业园实现异地协同开发,在解决公共性生态产品市场失灵难题的同时,有效地控制重点生态功能区人口规模和工业化发展开发强度,是一种实现重点生态功能区主体功能定位的重要手段。以黄河中下游经济发展基础较好省市作为对口帮扶地区提供资金和技术支持,以青海省工业化、城镇化、农业现代化基础较好的西宁、海东、格尔木、德令哈等地区作为异地开发的承载区,建立1个三江源州县对应1个承载区和1个对口帮扶地区的“1+1+1”异地开发机制,三方共建异地开发工业园,按比例分享GDP、税收,引导三江源人口产业转移,减小人类干扰强度。

探索生态产品价值实现路径促进农牧民增收致富。一是积极推进农牧业专业合作社建设,充分发挥农牧业合作社在解放劳动力、缓解草畜矛盾和实现生态资源资本化等方面的作用,鼓励农牧民将草场、牲畜等生产资料以入股、租赁、抵押、合作等方式流转,实现生态资源向生态资产转化,使合作社成为促进三江源经营生态产品价值实现的有力推手。二是巩固强化生态管护员公益岗位长效机制,进一步明确管护员岗位数量、岗位期限和续聘要求,建立长效稳定的公益岗位资金保障,使公益岗位成为牧民长期、稳定、固定的就业途径,充分调动牧民群众保护生态的积极性。三是在不破坏生态环境的前提下,开展国家公园特许经营活动,发展以科研、科普、环境教育及探险为导向的生态服务产业,通过生态三产替代牧业一产,减轻草地的畜牧业承载压力。

(作者分别系山东大学人文社科青岛研究院教授、中国工程院战略咨询中心副研究员)

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